1、1积极应对美国主导的亚太区域一体化摘要TPP 是美国主导亚太区域一体化的重要工具。中美两国正在准备双边投资协定（BIT）的谈判，这可能促进中国考虑加入 TPP，但是TPP 所具备的高标准将对中国的内部改革提出挑战。在全球化与区域化并存的背景下，东盟 10+6 倡导的区域全面经济伙伴关系（RCEP）也需要给予关注。日益开放的中国，融入世界市场，与周边国家和地区紧密合作是不可逆转的方向。对于关国通过 TPP 等重塑国际贸易与投资格局的动向，中国需未雨绸缪，积极参与并影响新贸易投资规则的谈判与制定。 关键词TPP 亚太区域一体化 应对 中图分类号F125 文献标识码A 文章编号1004-6623（2
2、013）05-0014-05 一、TPP 是亚太区域一体化中的一个因素 国际经济的全球化和区域化一直是两个相互影响的课题。以GATT（关税与贸易总协定）和 WTO 为代表的经济全球化进程每每遇到胶着，区域化便风起云涌。在各类区域合作组织中，对区域内各国经济合作产生深远影响，甚至极大改变各国制定宏观经济政策所必须考虑的因素，仍属欧盟为最。这其中不仅因为区内各国贸易与投资的一体化，更主要是货币统一后导致的各国货币政策的让渡，使得整个区域的宏观经济政策守望相助，几成一体。纵观亚太地区，最早的区域性组织应该是21961 年成立的东南亚国家联盟（ASEAN）前身东南亚联盟，后来拥有21 个成员经济体的亚
3、洲太平洋经济合作组织（APEC） ，虽然亦以“加强开放的多边贸易体制，减少区域贸易和投资壁垒”为宗旨，但主要是“通过非约束性的承诺与成员的自愿，强调开放对话及平等尊重各成员意见” ，不同于其他经由条约确立的政府间组织。 由于 APEC 组织的特点，加之 1997 年亚洲金融风暴的冲击，本来野心勃勃的茂物宣言难以实现。东亚地区出现了多个次区域性合作与对话机制，如东南亚以东盟为核心的 3 个“10+1”和“10+3” 、 “10+6”等合作框架，东亚峰会，以及东亚双边货币互换机制，许多 APEC 成员国也加速同区域内外国家和地区创建双边或多边的 FTA/RTA（见表 1） 。2004 年，APEC
4、 工商咨询理事会曾提出从 2007 年开始，建立包括 21 个成员的亚太自由贸易区（FTAAP）的倡议。但由于自贸区的原则与 APEC 的非约束性原则背离，故该倡议难以得到实质性推动。 与 FTAAP 相反，由智利、新西兰、新加坡和文莱四国于 2005 年 7 月签订的“跨太平洋战略经济伙伴关系协定” （TPSEP） ，即跨太平洋伙伴关系协定 （TPP）的前身，则为较高标准的 FTA。在这个被称为“P4 协议”的 TPSEP 中，其内容不仅涵盖货物和服务贸易自由化，还包括了海关程序、原产地规则、动植物检验检疫、贸易救济和技术障碍、电子商务交易、政府采购、知识产权保护和竞争政策等其他领域。此外，
5、四国还签署了具有一定约束性的环境合作协议和劳工合作备忘录 。 亚太地区合作背后有着较强的政治博弈。在该区域一体化进程中，一直呈现众多次区域和双边 FTA 交织的状态。尽管美国强势加入并推动3TPP 的形成和扩张，东盟各国也仍在不断努力，期望在亚太地区获取更大的主导权。在 2012 年东盟峰会上东盟 10 国与澳大利亚、中国、印度、日本、韩国、新西兰等 16 个国家的领导人正式批准启动了 RCEP（区域全面经济伙伴关系）谈判。这些领导人的联合声明中宣称，RCEP 将是“一个现代的、全面的、高质量和互惠互利的经济合作协议，它将在该地区建立一个开放的贸易和投资环境，以促进区域内贸易和投资的扩张，促进
6、全球经济的增长和发展。 ” 从东亚及东南亚国家和地区，以及美洲、大洋洲几个主要国家所签订的区域贸易协定（RTAs）和经济一体化协定（EIAs）的数目中可以看出，亚太地区的双边和多边协定颇多，如果要达至亚太区域经济一体化的目标，确实需要一个推动力更强的主导者，和更加规范化、高标准的区域合作协定。 二、美国介入使 TPP 成为区域一体化强力推手 东亚存在地区主义低制度化的特征，制度建设滞后成为制约东亚地区主义继续取得进展的一大障碍。这也同样表现在区域经济合作领域。对于东亚地区低制度化的原因，一种观点认为，东亚一体化成员国之间差异较大、历史和领土争端问题尚未解决、对峙依然存在，而且还有美国持怀疑和警
7、惕的态度。还有观点认为，导致这种状况的主要原因有两个：一是由于美国在东亚的经济、政治和军事存在，这一因素在很大程度上阻碍内生性的东亚地区主义的发展，使东亚地区主义主要限于功能性的、基于区内生产国际化的软地区主义；二是直到东亚金融危机之前，东北亚国家（尤其是日本）将地区主义发展，错误地定位在从地理概念4上实际上涵盖四个地区（东亚、大洋洲、北美和南美）的亚太经合组织或环太平洋带。也有学者认为东亚地区主义低制度化还有另外两个因素：一是“东盟方式”和东亚社会的特征：“东盟方式”核心内容即协商一致、重视国家舒适度、不干涉内政，其结果就是，由于东亚国家重视协商一致和舒适度，必然导致制度建设滞后和降低制度有
8、效性；二是东亚社会形态特征的原因：东亚社会传统上是一个充满各种社会关系的社会形态，而关系具有一种排斥制度的本能，关系网络的高密度，在降低制度有效性的同时，还会使整个社会忽视制度的构建。 根据上述制度发展的分析，亚太地区一体化的推动需要具有制度化优势的引领者。自中国入世之后，贸易与整体经济都飞速发展，经济规模与实力在亚洲地区更是仅逊于日本。但是日本经济自日元大幅升值，经济调整不果后，陷入多年困境，本土经济近乎零增长，对于亚洲整体的增长贡献很低。加之日本政府对于与东盟、东北亚各国的合作也不热衷，把这些小型经济推向中国。 中国的外经贸政策重点在当时也开始有所调整。继续重视欧美日等发达市场之外，开始积
9、极筹谋与亚非拉的经贸投资关系。2002 年 11 月，中国和东盟 10 个成员国共同签署了中国-东盟全面经济合作框架协议 ，决定到 2010 年建成中国-东盟自由贸易区。自 2010 年始，中国-东盟自由贸易区全面启动，中国对东盟的平均关税从 9.8%降至 0.1%，极大地促进了双方贸易，特别是东盟各国对中国的出口。在这一阶段，中国在东南亚的影响力明显增强。当时为平衡各国影响力，日本也开始主动与东盟国家谈判，之后又有韩国，最终形成了 3 个“10+1” 。再之后，东盟的5主体意识增强，开始推动以自身为中心的 6 个“10+1” 。加之美国在亚洲一直存在的政治、军事和经济的影响，在这一过程中，国
10、际经济与政治之间的相互角力从未停止。 鉴于中国崛起所引发的“东亚竞争性区域主义”的连锁效应，美国开始关注并积极筹谋重新掌控亚太地区的一体化。而相对于不受成员国关注的 FTAAP 而言，标准较高，且参与国根据协议制定了具体实施安排的“P4 协议”更易跟进与操控。于是，2008 年，美国高调宣称将考虑参加 TPP 谈判。2009 年，与美国加入 TPP相随，秘鲁、越南和澳大利亚也宣布加入 TPP 谈判，TPP 由 P4 转变为影响力更大的 P8。 由于美国的强势介入，TPP 成为美国在传统的自贸协定和 WTO 之外推动自由贸易的新途径。在美国主导的 TPP 中，其实质是维护美国的经济利益，摒除 W
11、TO 中诸多的例外条款，及摆脱进展缓慢的拉锯式谈判。美国贸易代表办公室网站表述，缔结 TPP 的目的就是反映美国经济的优先次序和价值观（reflects U.S.economic priorities and values） 。据美国华盛顿立法会的资料，现在的 TPP 共包括 29 章条款，公布的条款有26 章，其中涉及货物贸易内容的 5 章，货物贸易市场准入、海关、贸易便利化和能力建设、贸易救济、补贴；涉及非货物贸易的 17 章，政府采购、投资、服务、金融服务、电信、电子商务、知识产权、临时流动（签证） 、管理的连续性、卫生与植物检疫措施、技术壁垒、竞争政策、国有企业、供应链、劳工、环境、透
12、明度；另有 4 章涉及的是行政事务，初步经费、例外、争端解决、最终条款。虽然仍以贸易投资规则为主要谈判目标，与欧洲经济共同体的制度设计还有差别，但仍可以预见这将6是亚太区域一体化的有力推手。 TPP 的谈判进展，对于日益开放的中国形成了不可小觑的外部环境变化。虽然中国国力日益提升，但也面临着严峻的内部经济结构调整。在经济不可逆转的开放大趋势下，重视区域一体化动向，合理构建有利于长期发展的外部经济联系，是我国进一步改革和开放的必要议题。 三、TPP 的核心特征 美国强势介入 TPP 具有维护自身利益的核心特征。具体表现在其对TPP 规则和主题的影响当中。自美国加入 TPP 之后，TPP 成员迅速
13、从原有的 P4 扩张到 P8，之后是 P11，到今年 9 月举行的第 19 轮谈判中，TPP 成员国已有澳大利亚、文莱、加拿大、智利、日本、马来西亚、墨西哥、新西兰、秘鲁、新加坡、美国、越南，共 12 个。在原有的高标准协议之下，美国仍在不遗余力地扩大谈判内容，同时强化包括各成员国内部经济管理制度在内的规则制定。自 2010 年 3 月至今，TPP 已举办 19 轮谈判（见表 3） 。 通过多轮密集的谈判，TPP11 个成员国在 2012 年 12 月的第 15 轮谈判中取得重大成就。首席谈判代表的通告称“在他们（11 个代表团）的加倍努力下，29 个章节的协定以缜密的法律文本呈现，它们涵盖所
14、有贸易和投资的有关问题，整个协议取得进展” 。当然，在这一回合的谈判中，大部分章节内容距离美国的目标还相差甚远，特别是关于海关、电信、技术性贸易壁垒、卫生和植物检疫问题等领域的问题等。所以，谈判代表称“未来所余将是更大量的工作” 。之前的谈判内容都包括知识产权，不一致措施，跨境服务贸易，原产地规则，卫生与检疫问题，法律问题，7环保，电子商务， （纺织品）海关通关、市场准入与原产地规则，金融服务，投资，劳工，贸易技术壁垒等内容。 第 16 轮谈判被称为转向更高水平的磨合。因为在这一轮谈判中，各成员国积极、务实且灵活地参与，在广泛领域寻找到了解决诸多问题的方案。包括海关、电信、投资、服务、技术贸易
15、壁垒、卫生和植物检疫措施、知识产权、管理的一致性、发展以及其他问题。在这次谈判的基础上，包括海关，电信，管理的一致性和发展等问题的法律文本将不会再次成为未来谈判的内容。关于这些内容的剩余工作将是协定实施的行动措施安排的定稿。在第 16 轮谈判中，之前被称为法律问题（legal issues）的内容，改为法律与体制问题（legal and institutional issues） 。这说明 TPP 协定中的很多内容将在更多措施方面大大影响成员国内部的经济管理体制。在这一轮谈判之后，TPP 自身将面临一些挑战。 在最近的三轮谈判中，由于涉及到服务/投资、金融服务、政府采购、国有企业、贸易救济、争
16、议解决等更敏感也更具挑战性的问题，TPP 成员国内部分歧开始显现。除各国内部反全球化的言论以外，马来西亚前首相马哈蒂尔最近就公开表示反对马来西亚加入 TPP。新加坡和越南对于有关国有企业的条款就表示关注。特别是越南，其整体经济中有约 40%的增长来自于国有企业，一直反对 TPP 对国有企业的要求超出 WTO 的规则。日本在今年 7 月正式宣布加入 TPP 谈判，成为第 12 个谈判参与国。日本对于农业的保护，以及其对东南亚电子产品市场开放的要求，对美国某些州的投资市场开放的要求，也加大了谈判中的矛盾。 美国对于 TPP 在 2013 年的谈判进程早有时间规划，加之其一如既往8地强势推进，TPP
17、 在今年内完成谈判达成协定可能困难重重，但取得进一步的共识并不是太大的问题。同时，TPP 谈判中也纳入越来越多的利益相关者的参与。这种政策制定中的公众参与，在发达国家实行已久，不仅将丰富谈判动议，也会使谈判方向对他们更为有利。 四、中国面对挑战的对策分析 彭支伟和张伯伟（2013）的研究表明，当前美国将亚太经济一体化的重点由 FTAAP 转向一个没有中国参与的 TPP，并非出于单纯的经济动机。根据他们的测算，在 TPP12 成员国的情形下，中国的 GDP、福利和进出口将受到冲击。因此无论从经济还是政治的角度，中国都应该更为积极地应对来自美国和 TPP 的挑战。 虽然美国强势推进 TPP 针对的
18、是中国在亚太地区的影响，但是中国也不应对 TPP 敬而远之。首先是因为中国的开放不可逆转，人民币国际化的趋势，乃至其对于美元国际地位的潜在和现实的挑战也不可避免。作为一个后发而至的竞争参与者，面对外部环境的变化，只能积极参与，扩大影响，静以待变或是另起炉灶都不是最佳选择。 其次美国对于 TPP 的努力，一定不会仅限于 12 个成员国之内，它会寻求 WTO 的支持。所以无论中国加入与否，都会在其协定形成之后受到一定的影响。如在今年 8 月举行的第 19 轮谈判结束后，美国贸易代表迈克尔弗罗曼就把该次谈判的胜利视为强化 WTO 强制执行的胜利，认为贸易救济措施的使用应该严格与 WTO 的义务一致，并特别指出针对的是中国。 最后，谋求加入 TPP，不仅可以更为主动地迎接来自美国的挑战，从9而在亚太地区的重要合作组织中不至于销声匿迹，同时对新时期中国内部的机构改革也是一个有力的促进因素。中国社会同其他东亚国家一样，存在着较强的社会关系充斥社会各领域的特征。这不仅不利于中国自身的制度建设，也因为制度优势的缺乏，约束了中国作为一个幅员和经济大国在区域合作和全球化机制中发挥更强有力的作用。中国自身的制度建设与在构建国际经济合作新秩序的进程中发挥更大影响力同样重要。 （责任编辑：廖令鹏）
