1、1基于防控债务危机的重庆公租房供应可持续发展研究摘要：目前，在我国地方债务风险加剧的背景下，公租房建设财政支出大、政府举债多，使其还款来源存在问题。重庆寄希望于通过出售公租房来保证还款来源的做法虽然能够解一时之急，但并不利于公租房供应的可持续性。重庆公租房建设与运营可持续发展的瓶颈在于政府独自承担巨大的财政压力和债务风险潜在压力。为了实现重庆公租房供应的长期可持续发展，政府需要调整其在公租房建设中的角色定位和有效整合社会资源，应改变政府为公租房唯一投资主体的模式，吸引社会机构参与建设公租房，增加公租房的资金来源渠道，降低新建公租房的资金投入，并加强监管，实现公租房资源利用最大化。 关键词：公租
2、房建设；公租房管理；公租房供应；公共房屋；住房保障制度；地方债务危机；国有融资平台；商品房配建公租房 中图分类号：F299.27 文献标志码：A 文章编号：16748131（2014）02007608 一、引言 随着地方投资热潮的不断涌现，有关地方债务风险加剧的呼声越来越强烈。据审计署数据显示，2010 年末地方融资平台的负债达 10.7 万亿元人民币，其中有 79.01%是银行信贷；2013 年，地方融资平台债务总规模将增至 12.77 万亿元。由此带来的偿债压力也凸显，数据显示 2011 年至 2013 年到期偿还的债务分别占债务总额的 24.49%、17.17%和 1137%，2合计约占
3、 53%，也就是说有近 57 万亿元的债务到期（贺军，2013） 。公租房建设是政府重视的民生工程项目之一，中央政府要求各地政府每年都保证一定数量的公租房开工和竣工，地方政府不可避免地面临着较大的财政投入。为保障持续的公租房供应，各地政府除财政直接投入外，还纷纷搭建融资平台解决公租房建设资金问题，但此举不可避免地会继续增加地方政府债务压力，个别举债过多的地方还存在因此诱发潜在的债务危机的可能。如何在完成中央政府的要求的前提下，大力推进地区公租房建设，而又使地方政府不背上沉重的债务包袱，达到防控债务危机的目的，是目前中国地方政府所面临急需破解的难题，也是公租房可持续发展的前提条件。 从学术界看，
4、国内学者对公租房运营和发展的研究归纳起来可以分为政府角色定位、政府建设运营两个大方面： 一是政府到底在公租房建设中扮演什么样的角色？西方国家公共住房体系值得我国借鉴，它的特点就是政府干预的普遍性，这是基于西方理论界早期的研究发展而来的。西方学者庇古提出 “福利国家” “国家干预” “收入转移”等概念则强化了国家在社会福利和社会保障体系建设方面应承担的责任和应起到的作用（庇古，2006） ；David Vernon Donnison 将政府在房屋政策中的角色分为雏生型、社会型和全面社会责任型三类，并认为由于各国政府在责任和角色定位的不同，导致了政府在公租房制度推行中职能和制度设计上的差异（徐东辉
5、，2012） 。国内部分学者在此基础上针对中国国情进行了相应的研究：张婕（2011）根据经济学中的边际效用递减规律，提出在住房市场上，中低收入家庭由于3收入有限无法通过商品房市场达到自己的住房目的，只能依靠政府干预住房市场，通过一些福利政策实现中低收入家庭的住房需求；张传辉（2011）认为政府角色应该属于有限政府，政府干预不能视为经常性手段，政府的宏观调控职能主要是调节社会总供求关系；荀旭东（2011）进一步将政府在公租房建设与运营中的职能定位于布局与规划引导、立法体系建立与机构支持、资金支持与补贴、进退机制规范等。 杨小梅：基于防控债务危机的重庆公租房供应可持续发展研究二是公租房建设与运营的
6、重点在哪些方面？国内学术界研究主要聚焦于投资主体、建设资金压力、公租房出售、运营这几个方面。具有代表性的研究有：张红婷等（2011）提出目前国内存在公租房投资主体单一的问题，政府可以鼓励非政府性的组织、机构、公司等投入资金来参与公租房建设；李炳恒等（2011）指出因公租房建设需求凸显造成建设资金持续投入大，会给地方政府带来巨大的财政压力；李?等（2011）则认为公租房出售会影响公租房建设效率，公租房出售会进一步加重政府和财政负担；左停等（2011）提出了建立政府主导、管办分开、统一协调的公租房保障服务体系，以及采用多种形式的补贴制度、开拓多元化的住房融资渠道；李?等（2011）借鉴香港多层次的
7、住房社会保障制度、多渠道的资金筹措以及专业化的管理机构运作等经验，提出公租房建设应建立多层次的有针对性的住房保障制度、避免流转机制造成房源流失、明确职能部门的功能、建立专门管理机构。 以上研究对我国政府开展公租房建设提供了启示，有助于公租房的发展。然而，虽然目前针对公租房的研究很多，但是尚无学者从防范债4务风险、实现可持续发展的角度对其运营模式进行明确的系统化研究，仅有学者从可持续建设资金筹措方面做了一定的研究。重庆市作为中国最年轻的直辖市，面临加大基础设施投入、加快城镇化进程、解决民生问题等系列问题，公租房建设是目前政府积极推进的民生工程之一。由于市场需求量大，重庆市公租房供应可持续发展也是
8、政府需要认真研究的重要课题。因此，本文在前人研究的基础上，针对研究空白，分析重庆公租房可持续发展的瓶颈，探讨并架构实现重庆公租房长远良性发展的运营模式。通过此研究，将有助于防控债务危机，更有助于重庆市公租房供应的可持续发展。 二、重庆公租房供应可持续发展的瓶颈分析 重庆的公租房建设力度一直走在全国的前列，自 2010 年至 2012 年底，重庆市公租房累计开工建设总量 3 660 万余平方米、近 59 万套，2013 年度开工 1 204 万平方米（梅垠，2013） ，为此重庆市政府面临较大的财政投入压力。要保持这种良好的供应态势，就必须解决公租房的资金来源和实物来源问题，本文对重庆现有公租房
9、运营中的投入、收益、投资主体及监管等现状的分析，将有助于深层次剖析重庆公租房未来供应中存在的瓶颈问题。 1.公租房投入及存在的问题 公租房直接投入主要由土地投入、建设投入和贷款利息支出三部分组成，另外还包括土地投入的机会成本。具体分析如下： （1）土地直接投入：目前重庆市由政府免费划拨公租房用地。按重庆建设公租房规模 4 000 万平方米估算，土地估计需要划拨 30 000 亩，暂按重庆市5政府官方数据每亩 200 万元计算，土地价格为 600 亿元（陈莉莉，2011） 。然而，从机会成本的角度来看，重庆市公租房土地投入还存在机会成本。（2）建设投入估算：重庆公租房规划控制容积率不超过 3.8
10、、绿化率达 35%左右、公建配置的建筑面积达 10%、装修标准达拎包入住标准（王建新 等，2010） ，其规划配套标准和土建安装标准都与很多商品房差距不太大。目前考虑到人工和建材成本上涨因素，普通商品房因修建标准不同，其建安成本+其他配套设施建设成本约为 2 3003 000 元/平方米左右；重庆公租房因建设标准较高，建设总成本约为 2 5002 700元/平方米左右（以民心佳园为例，其结算价格约为 2 600 元/平方米） 。可见规划和建设标准的提高也造成了建设成本相应增加，政府投入实质增大。现根据此规划建设标准，按重庆市计划的 4 000 万平方米估算，建安成本需要 1 040 亿元。 （
11、3）贷款利息支出：重庆 4 000 万平方米公租房建设成本 1 040 亿元，按商业银行贷款 35 年利率 6.90%计算（暂不考虑上浮） ，每年利息为 71.76 亿元。针对公租房贷款利息，重庆市政府拟通过每年公租房租金收入来进行平衡。 （4）土地机会成本：由于重庆的公租房选址地段相对其他城市较好，土地价值高（市场价值超出政府官方数据） ，政府对公租房是实行无偿划拨，因此造成了因划拨而不能进行招拍挂出让的机会成本。据重庆市20112012 年房地产相关土地成交价格显示，2011 年主城土地成交平均地价为 453 万元/亩，2012 年主城土地成交平均地价为 314 万元/亩，远6远高于政府公
12、布的公租房 200 万元/亩的地价。可见，政府除了土地直接投入量大，实际也存在因土地投入而产生机会成本高的情况。 问题的提出：根据前述估算，完成 4 000 万平方米公租房直接投入达 1 711 亿元（尚不考虑土地市场价值与官方估计数据的差距） ，按每年建设 1 000 万平方米计算，则每年需要投入资金约 428 亿元。可见重庆公租房开发量大、规划建设标准高将使得每年的公租房资金投放总量增加，同时政府放弃了将土地作为商品房开发用地带来的更多收益，资金压力不可避免会凸显。 2.公租房收益及存在的问题 为解决财政投入量大的问题，重庆市政府计划通过三个方面的途径还本付息，即收取租金平衡利息、商业配套
13、和公租房 5 年后出售所得收入偿还本息。但届时是否能够如政府预期一样偿还本息，现作如下分析：（1）租金收入：目前，重庆公租房租金标准为 911 元/平方米，按平均价格 10 元/平方米估算，按 2012 年底完工面积 3 660 万平方米估计，年租金收入估算为 43.9 亿元（即使按 4 000 万平方米估计，年租金总额也仅为 48 亿） ，而实际公租房出租不可能达到满租（即 100%的出租率） ，因此估算总额还应下浮。 （2）公租房销售收入：政府对公租房租住满 5 年后符合有关条件的租户可以采取“原价+利息”的政策购入公租房。由于目前第一批公租房租户 2011 年入住，承租时间均未达到 5
14、年，重庆尚无具体的出售政策出台，仅计划将按 1/3 的比例出售，估计住房部分收益 400 亿元、商业设7施收益 400 亿元（高福生，2010） 。预计通过出售公租房，重庆市政府可以在短时间加快资金回收。 问题的提出：通过前述分析，一方面，可以看到公租房租金收入难以按预期平衡每年产生的 71.76 亿元贷款利息；考虑到公租房空租率不可避免，即使政府可以争取公租房的某些低息贷款以及配建总面积 10%的商业门面用于出租，但要用租金平衡贷款利息仍然是个难题。另一方面，由于出售公租房的收益并不能弥补投入，仅能在一定程度上缓解少量短期资金压力，而此举会造成公租房数量减少，对于其他需要租住公租房用户的租房
15、需求，政府只有继续修建公租房来进行满足，后续公租房修建的投入将远远大于出售前期修建公租房的收入，从长远发展来看远期资金压力更巨大。 3.公租房投资主体及存在的问题 重庆市公租房建设采取的是政府作为唯一投资主体，财政投入发挥主导作用，由政府给予财政性投入和各项优惠政策，并在此基础上实行建设主体和日常运营主体相结合的公租房建设运营模式：国有的集团公司和区县政府性投资公司为建设主体，投资建设主体拥有公租房的产权，但没有房屋租金的定价权和转让权；成立重庆公租房管理局作为公租房日常运营主体，负责公租房的保障规划、政策制定、分配和监管工作。而作为公租房唯一的投资主体，政府将全额承担重庆公租房 1 711
16、亿元的直接投入。 问题的提出：为保证上述投入能够到位，作为唯一投资主体的重庆市政府，规划建设资金中 30%由政府投入、70%靠政府架构的国有融资平8台通过贷款融资来取得，即采取“1+3 筹资模式”：“1”指政府拨款300 多亿，包括政府的现金拨款和政府储备土地无偿划拨；“3”则指对于通过银行贷款、基金融资、保险融通等方式筹集的资金（黄奇帆，2011） 。据数据显示，2013 年上半年重庆市公租房贷款余额达到 174.6 亿元，同比增长 45.0%（人民银行重庆营管部，2013） ；截止 2013 年 8 月，公租房资金来源为：中央和地方财政筹集 443 亿、银行贷款 302 亿、公积金贷款 3
17、0 亿、社保基金委托信托贷款 45 亿、发行债券 50 亿元（石破，2013） 。可见实际运作中，重庆公租房大量建设资金是通过贷款融资渠道和财政拨款渠道获得，债务压力已凸显。若遇宏观调控造成的银根紧缩和利率上浮，则会面临融资窘境和债务压力加剧。政府作为唯一投资主体，独自承担这么巨大的投入压力和债务包袱，将不利于公租房供应的长远发展。 4.公租房监管及存在的问题 重庆市政府期望通过租户入住 5 年后出售公租房来平衡部分投入本息，出售后的公租房采取封闭运作模式，即：符合条件的承租人可申请购买，若已购买公租房的住户确需转让该住房，则由公租房管理机构以原购房价加利息回购，重新作为公租房流转；同时对租住过程中违规违约者解除租赁合同，并对公租房保障对象实施动态管理，建立同房管、公安、民政、社保、工商数据共享的管理信息系统，不定期对住房使用情况进行检查，对不符合租住条件的住户及时清退，期望通过此举来保证公租房资源流向符合条件的租住人。重庆公租房管理局作为监管服务机构，按规定对公租房运营进行监管（杨玲，2011） 。
