1、农村土地信托机构的模式探究摘 要 由于城市化率的提高，从事农业劳动的人数日益减少，在农村出现了土地使用权信托的需求。土地信托有助于解决耕地抛荒、农民养老等问题。在土地信托需求量大的地区，民间资本设立的信托机构满足了土地流转的需求。而在土地信托市场尚未成熟的地区，需要政府设立信托机构弥补这一领域空白，以满足信托需求、更好解决社会保障，实现土地规模化经营，提高农业竞争力。在市场成熟之后，国有资本退出，原信托公司演化为监管机构。 关键词 农村土地 信托 所有制 监管 作者简介：张伟，北京市顺义区北石槽镇大学生村官。 中图分类号：D922.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）0
2、2-219-02 一、农村土地使用权信托的意义 当前我国农村人口平均耕地面积约为 310 亩，远低于美国、加拿大等发达国家的 300010000 亩。我国农村土地以家庭承包责任制的形式下，以分散、零星的小农手工劳动为主。如果将土地整合起来，规模经营，则有助于提高机械化程度与劳动生产率，降低农业生产成本，增强我国农产品的竞争力。 近年来，中国城市化进程快速推进，我国城市常住人口比例已由1978 年的 17.92%增加到 2011 年的 34.71%豍，为农村土地使用权流转创造了条件。实际上，随着我国城市化率的快速提高，对农村土地进行整合从而进行规模化经营的条件也在各地相继成熟。例如，浙江省绍兴市
3、从 2001 年 2 月开始的半年时间中，土地使用权流转面积达 15.8 万亩，流转率超过 40%，土地集中到有能力、有资金、有市场的中央大户和工商业主手中，有 50%的农田进行了种养结构的调整，土地产出量增加了 510 倍。 实践中的农村土地使用权流转模式主要有土地股份合作制、土地使用权保险制以及单个农业劳动者私人之间的流转。土地股份合作制是将土地折股分配给农民所有，土地集体统一规划开发，实行股份合作制。由于农村土地股份有限公司是法人单位，自主经营，自负盈亏，一旦破产就意味着入股的农民失去土地，风险较高。土地使用权保险制是农民将自己的土地使用权在保险公司投保，可以以丧失保险金为代价、或者由保
4、险公司退还保险金并补足差价而获得土地使用权，这种方式可操作性不强豎。农业劳动者私人之间的流转，由于法律意识及土地市场的特殊性等原因，直接流转市场不利于保护农民利益和土地规模化经营。 农村土地信托是指在坚持集体所有权和土地承包权不变的前提下，土地承包人作为委托人将土地使用权委托给信托机构，由信托机构经营管理，或者由信托机构转让给其他主体，信托机构获得报酬，土地承包人获得收益的行为。该种制度有利于克服上述三种模式的不足，拓宽投资渠道，促进资金和劳动力优化配置，避免土地抛荒，保护公众利益豏，在我国的实践中发挥出越来越重要的作用。 二、信托机构的构建 构建合理完善的信托机构是建立起有效的农村土地信托机
5、构的关键一环。信托机构的资金来源、管理模式、人才储备以及能否与农村土地管理机构形成良性互动都密切关系着土地信托中委托人的利益以及社会利益。 （一）所有制和资本运作模式 所有制和资本运作模式直接关系着信受托人的信用、委托人利益的保护和融资效果，是构建信托机构不可回避的首要问题。 如果农村土地信托机构采用国有或集体所有的形式，信托机构的建立和运行会让国家财政或集体组织担负起更多的负担，无助于民间闲散资金的利用，有悖于农村土地采用信托模式流转的初衷。然而信托机构采用公有制也有积极之处：首先，有国家和集体背书会具有较高的信用，在我国信托模式不够成熟、信托理念尚未深入人心、尤其是农民对信托模式仍持怀疑态
6、度的背景下，有利于提高农民积极性。第二，在城市化进程较为缓慢的地区，国家出资建立信托机构可以弥补私有资本碍于相对利润少、流转土地量小缺乏动力的问题，有利于逐步形成规模，吸引民间资本。第三，土地使用权是一种特殊的信托财产，其规划及利用不仅要考虑土质、土地用途的保持及环境保护等问题，在于以土地信托养老的农民来说，还要确保社会保障的功能，共有信托机构在这些方面有更大优势，监管成本也相对较低。 在土地量流转需求较小的地区，民间资本由于其逐利性，缺乏投资动力。而在土地信托市场成熟的地区，私有信托机构则具有显著优势：第一，私人投资设立的民间土地信托机构有利于利用民间的闲散资金。第二，多家信托机构的充分竞争
7、有助于土地资源价值的最大化开发和委托人利益的保护。 综上所述，对于农村土地信托机构的建立，公有制和私有制各有利弊。不同模式在不同地区、不同阶段应当具体选择且相互补充。对于土地使用权流转量较小、信托市场尚未形成但已经具有一定农村土地信托需求的地区，可由政府出资建立土地信托机构。虽然赢利较少，但考虑到其养老保障及后期市场带动的作用，对社会来说是一项有益的工作。当由各村集体将各自土地流转需求面积，以及是否利于成片、规模化经营的情况统计上报到县政府，由政府具体评估决定建立土地信托机构是否必要。而在土地信托量大，信托理念已为农民广为接受的地区，则可由民间私人投资设立信托机构。此外，对于第一种情况，在共有
8、信托机构带动市场成熟之后，而最初的政府信托机构退而演化为监管机构。 （二）社会保障及监督管理 农村土地使用权是一种有着特殊性质的信托财产，其规划利用是否科学直接密切关系着生态环境、农村社会保障及城市化进程中的诸多问题。只有委托人的利益得到保护，才能够解决委托人在非农业生产中的后顾之忧，才能解决其非农业生产无法继续时的生活保障问题。在土地信托中存在着一部分由于年老多病等原因无法经营土地的农民，对此类委托人利益的保护也意义重大。如前所述，农业用地是解决我国粮食问题的保障，由于土壤土质破坏的不可逆性，对信托土地使用的监管也不容忽视。 农村土地信托机构的构建不仅要考虑经济效益，还要综合考虑社会效益。此
9、外，信托机构的人才支持以及待流转土地状况的信息汇总都是不可回避的问题。据此要求，笔者设想构建一个集社会保障、环境保护、土地信息统计以及人力资源供给为一体，在公司制的模式下，承担特定社会责任，接受适度监管的信托机构。 图 2 中虚线框的三个部分为需由政府拉动地区所需、在土地信托市场成熟的地区非必需的构成部分。在农村土地信托行业尚未成熟的地区，政府需要首先对各乡镇待流转土地总量以及各自地理位置、土质情况等进行汇总分析后，做出土地信托机构的经营方案，以及人才配备计划等。而且需要信托机构与政府人力资源部门联动，以较为优惠的政策引进所需的专业人才，向信托机构提供劳动力和科技人才的支持。而在该领域已成熟的
10、地区，这些问题可通过市场的机制来解决。此外，由“政府支撑及管理机构”统一负责土地及人力信息还可在土地流转量增加和减少的两个区县之间实现人力资源和资金的调配互补，以避免个别地区资源大量剩余或者不足的现象出现。 在土地使用权信托市场成熟之后， “政府支撑及管理机构”则主要承担监督管理职能。主要包括三个方面：一是社会保障方面的监督，对于无其他生活经济来源的委托人，在土地信托合同的制定和执行方面要充分考虑社会保障功能，信托合同可有监管机构审核备案，在委托人利益受损且协调未果时可向监管机构申诉。二是地方农业产业规划布局方面的协调，由于不同地域的自然经济条件，不同地域会有地方特点的农业产业规划，信托机构需在合理范围内响应该规划。三是土地用途及环境保护监督，信托机构在土质保护及环境保护方面需接受监管机构的指导。随着城市化的推进，在中西部地区已经开始出现农村土地使用权信托需求，政府应结合本地情况成立土地信托机构，以解决农民信托需求、推动市场成熟。在市场成熟后、或在信托市场已然成熟的地区，政府须对信托机构在社会保障、产业规划及土质保护等方面进行必要的监管。 注释： 曹务坤，骆庆国.创设农村土地信托.郴州师范高等专科学校学报.2003. 中国国际城市化发展战略研究委员会.2011 年中国城市化率调查报告白皮书. 岳意定，吴庆田.我国农村土地保护信托机制的构建.学术界.2007（123）.
