1、增强城镇职工基本养老保险制度吸引力的措施分析摘 要：中国城镇职工基本养老保险制度面临参保率不高、遵缴率下降、 “非正常退休”人数上升的局面，问题在于制度缺乏足够的吸引力影响了其可持续运行的能力，因此有必要从养老保险金的缴纳者企业和职工角度出发深入分析制度吸引力缺失的表现和原因，寻求国际经验，在筹资结构、缴费比例、支付方式以及保值增值方面做出相应调整。关键词：养老保险；参保率；制度吸引力 中图分类号：F840 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）36-0081-03 引言 参保人数的提升是养老保险制度持续运行的重要因素，决定参保人数有两个因素覆盖面和参保率。中国城镇企业职工养
2、老保险制度（下简称养老保险制度）改革至今经历了覆盖面不断扩大的过程，然而参保率状况不佳。目前在实践中主要依靠行政措施确保一定的参保率水平，如通过单位代扣代缴确保企事业单位职工参保，或者参保成为获得某种身份的必要条件，但是在主要覆盖区域城镇企业中，参加基本养老保险的职工比例并不理想。根据中国历年的中国劳动统计年鉴的数据计算，20002011 年中国城镇企业职工的基本养老保险参保率一直在 50%左右徘徊，同时由于担心政策调整后所享有的权益受到损失，退保的现象时有发生。另外，根据中国社科院 2011 年 12 月发布的2011中国养老金发展报告 ， “十一五”期间，中国基本养老保险制度变化有两个值得
3、注意的倾向：一是遵缴率（缴费人员占参保人员的比例）始终呈逐年下降趋势；另一个倾向是， “非正常退休”人数呈上升趋势。很显然，这两个倾向也不利于养老保险基金的财务可持续性。 如果养老保险制度在运作过程中产生足够的吸引力，参保职工将会自觉足额缴纳基本养老保险费，游离在外的职工也会想方设法进入制度覆盖范围，对企业缴费亦是一种督促和监督。目前出现的参保率低、遵缴率下降及“非正常退休”人数上升的情况表明，站在企业和职工个人立场上来讲种种原因导致这样的制度尚不具备足够的吸引力。本文将探讨造成这些问题的根源，并从国外养老保险制度改革积累的经验角度出发，对将来改革过程中增强制度吸引力提出具体的政策建议。 一、
4、现行养老保险制度吸引力的缺失表现及原因分析 现行养老保险制度是否缺乏吸引力可以从参保率水平略知一二，吸引力缺失的表现及原因则需要站在养老保险金的缴纳者企业和职工角度进行深入挖掘。如果这些影响养老保险制度可持续运行的根本问题不能解决，缓解账户支付压力的措施亦难以推行，即使强制实行，可能会导致参保率的继续下降，抵消措施所带来的增收减支效果，同时也与养老保险制度改革的初衷背道而驰。 1.转轨阶段增加参保人数，使得缴纳者认为动机不纯。从养老保险改革进程看，按照现行制度的设计，单位缴纳所形成的统筹账户用于现收现付的代际赡养，个人缴费所积累的个人账户通过保值增值实现跨时期的自我供养。然而，制度转轨过程中需
5、要支付巨大的转轨成本，养老保险补贴占财政支出比重低水平徘徊、 统筹账户难以满足以代际赡养为目的养老金支付以及个人账户“空账”问题，使得企业和职工认为政府扩大覆盖面、提高参保率以及延迟退休的目的是为了转嫁过高的转轨成本。 2.缴费率过高，企业和职工有规避动机。中国企业与职工缴费率加起来所占缴费工资基数比例达 28%，世界平均水平是 10%，而国际警戒线是 20%1。由于社会基本养老保险负担加重导致人力成本提升，而企业总收入在经济低迷时期下降，最终企业利润率的降低势必挫伤企业尤其是中小企业的竞争力，于是企业想方设法规避高额缴费。例如求职者与企业达成协议，直接支付给求职者部分养老金，逃避养老保险制度
6、的约束。在就业难的情况下，求职者不敢奢求养老金以保存自身的竞争实力，因此职工对企业逃避养老金支付责任的情况采取默认态度。有些公司要求职工用发票换工资，发票冲抵成本，减少账面的工资总额以达到少缴或不缴的目的，从而增加监管难度和成本。 3.养老金账户保值增值乏力，替代率水平低。中国多数地区养老金结存是以活期存款的形式存在银行，收益率难抵通胀。国家审计署审计结果显示，2011 年城镇职工基本养老保险基金结余中，活期存款占到31.37%，定期存款占到 63.65% 2。全国社会保障基金管理的资产投资渠道更灵活，收益相对较高，但其管理的资产有限。养老金可以看作是参保人员对未来的一种投资，如果养老金的保值
7、增值不抵 CPI，参保者必然有寻求其他保值增值路径的动机，与企业结成利益共同体，接受企业直接给付的做法落袋为安，从而养老保险制度失去了一个非常重要的监管方职工，因此养老金的保值增值是增加养老金制度吸引力的强有力保障。 4.制度不完善，造成参保者利益的损失。首先，转移接续政策不完善。根据 2009 年 12 月颁布实施的城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法 ，基本养老保险关系不在户籍所在地，且在每个参保地的累计缴费年限均不满十年的，将其基本养老保险关系及相应资金归集到户籍所在地，由户籍所在地按规定办理待遇领取手续。户籍所在地与务工地存在着客观上的经济发展水平的差距，因此存在着高缴费低领取
8、的现象，显然这一规定不利于流动性较强的群体。其次，缴费年限的规定不够灵活。值得肯定的是社会保险法对缴费不足十五年的规定进行了完善和拓展，增加了两种处理费方式：允许个人缴费至满十五年；可以转入新型农村社会养老保险制度或城镇居民社会养老保险制度，按国务院规定享受相应的养老保险待遇。对于那些就业不太稳定、流动性比较大的群体，在一定程度上保护参保人的利益，提升了劳动者参保的积极性。但是，这对于他们来说，退休时或者缴纳补足实缴和应缴的差额构成一笔不小的支出，或者只能领取个人账户资金不能享受统筹待遇。二、增强制度吸引力的国际经验 1.财政是养老保险制度改革及增强制度吸引力的坚强后盾。养老保险制度是为了弥补
9、保险市场失灵而创立的、国家向公民提供的一种社会福利。另外作为转轨成本主要组成部分的隐性债务，其实质是“老人”和“中人”在养老保险改革前的时期所创造的剩余产品，均以利润的形式上缴财政，支援国家投资和建设，最终全部凝结在了固定资产中，隐性债务显性化之后该部分债务理应由财政支付，因此财政在养老保险制度转轨中承担重要角色。国际上财政对于养老保险制度的支持主要表现在：支付转轨成本、最低养老金担保和财政补贴，中国财政也有类似的职能和安排，但是以下两点削弱了财政的支持力度：首先，从财政支出结构上看，目前社会保障支出占中国财政支出 12%，远低于西方国家30%50%的比例，即使是一些中等收入国家比例也在 20
10、%以上。 其次，既然“老人”和“中人”的养老金凝结在固定资产中，国有企业理应承担大部分隐性债务，从国际经验来看，很多国家国企分红交给财政部用于养老保险支出，如丹麦、芬兰、法国、德国、新西兰、挪威、韩国和瑞典等国。虽然从 2011 年起中国央企上缴红利比例上调了 5 个百分点，其中石化、烟草、电力等 15 家垄断国企的上缴比例提高至 15%，但相比国外发达国家平均 50%的国企红利上交比重，中国国企所承担的社会责任仍然偏低。 2.从现收现付部分来看，企业缴费率适中，财政的作用不可小视。国际上实行部分积累制的国家，现收现付部分具有普惠性质，以保证退休人员基本生活，或全部由国家财政承担或由国家、企业
11、、个人共同承担。瑞典第一层次是提供给低收入群体的保障养老金，资金来源于税收。第二层次的名义账户也具有现收现付性质，雇员和雇主的合计缴纳工资的 16%。美国第一支柱为联邦社保基金（OASDI） ，收入来源的 85%是美国税务局征收的社会保障工薪税，与养老金有关的社会保障税税率是收入的 12.4%，雇主和雇员各缴纳 6.2%。OSADI 另外的收入来源是养老基金的投资收益和对社保津贴给付的征税。加拿大第一层次是老年保障金、保证收入补贴计划和配偶补助计划，这些是社会福利，满足一定的条件即可领取，资金由政府负担，无须企业和个人缴纳。 3.从积累部分来看，保值增值渠道多元化，监管严格。与现收现付部分代际
12、赡养及保证基本生活水平的功能不同，积累部分的资金发挥着提升退休人员生活质量的功能，其保值增值的力度是增强制度吸引力的关键因素，这就意味着投资渠道和监管有别于现收现付部分。从国际运营经验看有如下特点：第一，市场化运作，风险自担。雇员或雇主可以在允许的投资范围和限额内自行投资，或委托金融机构投资。智利成立养老金管理公司 AFPs 收集缴费、管理账户以及对基金进行投资运作，投资范围包括国债和储蓄、股票、房地产、外国证券等，允许雇员每年视AFP 的经营情况有两次机会转移账户。美国雇主养老金计划中 DB 型基金雇主可将养老基金委托给商业银行、信托投资公司、保险公司等机构进行投资管理，投资方向有股票、债券
13、、不动产及其他形式的金融产品。第二，监管力度和风险控制严格，主要表现在设置投资范围、投资品种的最高上限、投资机构资质认定及投资行为约束。意大利、英国、智利、日本等国均设定投资品种上限，墨西哥除了对各种投资项目规定最高的投资限额之外还设定投资顺序。智利资本市场上由私人机构发行的债券、股票必须经由政府认可的私人风险评估公司的风险认定后，才能成为AFPs 的投资对象，养老金投资风险委员会对具体的投资项目进行最终裁定。 4.按比例分摊的转移接续政策及灵活机动的缴费年限政策。欧盟不同国家间养老保险制度都有所差异，且人员流动量大，因此欧盟的经验对中国养老保险的转移接续更具有借鉴意义。针对不同成员国之间社会
14、保障衔接问题，欧盟颁布了欧共体 140/71 号条例和欧共体 574/72 号条例 ，流动人员在欧盟各国的缴费和年限会连续累计，以便跨境流动的劳动者能得到相应的待遇。在达到领取退休金年龄之后，按在各国的参保时间遵从比例分摊的原则领取养老金。计算公式为： P=Tn*Qn/Tn= T1*Q1/T+T2*Q2/T+T3*Q3/T+ + Tk*Qk/T P应获得的养老金数；Tn在不同地区的缴费年限；T总缴费年限；Qn不同地区按参保人的累计缴费年限计算出来的养老金额3。 在一些国家中，即使没有达到规定的缴费年限，也不是一刀切地只能领取个人账户上的养老储蓄金，而是可以根据已交纳的年限享受低一档次的减额保险
15、金。如英国虽然规定缴费年限应为工作年限的 80%以上，但缴费年限在 25%80%之间的，在每周 95 英镑的基础上，可以按比例减少领取额。男性缴费满十一年、女性缴费满十年，可享受最低养老金，为国家基本养老金标准的 25%4；韩国则规定缴费年限二十年以上并达到 60 岁的人可获得 100%的基本年金。缴费年限十年以上不满二十年，年满 60 岁的人可获得基本年金的 50%，且缴费年限每增加一年递增 5% 5。新加坡政府推出了最低存款填补计划，若参保人 55 岁时退休账户上的存款未达到最低存款要求，可以由子女用自己的公积金存款填补父母的退休金账户，使父母能获得最低养老金保障。 三、增强养老保险制度吸
16、引力的措施 1.建立财政专户，扩展资金来源渠道。养老保险账户平衡是一个转轨期内长期存在的问题，因此，有必要建立财政专户并形成稳定、长期的投入机制。第一，发行长期特种国债。对统筹账户收支状况进行预测分析之后发现，统筹账户的年度缺口存在于 20182036 年，那么在财务上就可以这样安排：先用 20112017 年的盈余来支付缺口，再发行长期养老保险债券（用 2037 年之后的盈余作抵押）募集资金6。第二，统筹账户滚存结余的增值。对于统筹账户而言，资金管理首先要遵循一个是安全、谨慎原则，其次才考虑收益率，目前只投资在银行存款和国债两方面，是确保安全性的选择。同时也可尝试投资低风险的银行理财产品，参
17、股获利稳定的行业，如电力、通讯、石化等垄断类行业。第三，调整国有资本使用结构。国企的分红是公共财政收入的一部分，目前大部分又返回给中央企业使用，国有企业没有很好地履行社会责任，应当通过预算编制程序对其按优先顺序进行更好地配置，国企分红将成为弥补缺口的重要来源。 2.财政支持力度不断加大的情况下，逐渐减少企业缴费比例。目前20%的缴费率对于大多数企业来说仍然偏高。财政专户支持的力度不断加大的同时，可以适当降低企业养老保险的负担，提高企业和职工的参保积极性。尽管缴费率降低，但参保人数的增加仍然能够保证养老金的收入来源，甚至产生拉弗曲线中增加养老金收入的作用。同时政府应下定决心统一制度，打破身份决定
18、养老金缴费和福利的藩篱，对不同身份的参保职工一视同仁，缴费率的降低有助于减少改革阻力，进一步扩大覆盖面给予养老保险账户更大的资金支持。 3.延长法定缴费年限促进参保人员年龄结构年轻化的同时，设置基础养老金领取档次和比例，增强支付制度的灵活性。根据劳动和社会保障部社会保险事业管理中心的数据，城镇参保职工年龄和性别分布基本与城镇就业人员的一致，运用中国劳动统计年鉴的相关数据，可以得到 20022009 年净增参保人员的年龄、性别平均状况。所有净增参保人员中年龄在 40 岁以上的约 67%，4044 岁者所占比例最大，约为28.31%（其中男性 17.02%，女性 11.29%） ，由于目前正处于隐
19、性债务偿还期，净增参保人员的年龄结构老年化会加重偿债负担。但是延长法定缴费年限与提升制度吸引力相矛盾，比较可靠的做法是在延长法定缴费年限的同时设置基础养老金的领取档次。对于流动就业人员，按在各地的参保时间遵从比例分摊的原则领取养老金。如遇退休时缴费年限不够需补缴者，可借鉴新加坡的最低存款填补计划，由子女的社保账户进行补充。 4.增强个人账户保值增值力度，提升养老保险制度的吸引力。个人账户具有跨期支付的性质，对保值增值的要求更高，因此可参照目前全国社保基金的制度安排，并入社会保障基金，按照全国社会保障基金投资管理暂行办法的规定进行投资，或者委托给有实力的、信誉好的证券公司、银行、基金公司等投资机
20、构代为理财。不管哪种方式，这样的制度安排有两个方面的前提：一是做实个人账户。个人账户“空账”使得资金的保值增值成为空谈，这是抑制参保积极性形成退保风潮的重要原因，账户做实有赖于统筹账户资金的充盈及财政支持。二是理财渠道的多元化形成竞争的市场。根据国际经验，资金增值过程中“用脚投票”机制非常重要，竞争的市场带来更高收益和优质服务。同时，配套措施避免了理财机构之间的恶性竞争，如规定“用脚投票”的次数，制定一系列监管制度用以限制投资范围和投资行为，建立投资机构资质认定及投资机构的进入退出机制等。中国加以借鉴，在委托理财的同时设置更严格的监管机制，确保资金在安全的前提下保值增值。 参考文献： 1 陈文辉.中国养老保险缴费比例远超世界平均水平EB/OL.http：/ 2 多地养老金收益跑输通胀 政府酿新投资渠道EB/OL.http：/ 3 张伟兵，徐丽敏.农民工养老保险关系转移机制探索基于欧盟经验的分析和思考J.长白学刊，2009， （1）：134. 4 郑州市人力资源和社会保障局.英国养老制度培训情况报告R.2010-12-06. 5 陈少晖，许雅雯.养老保险制度：韩国的经验对中国的启示J.亚太经济，2005， （6）：61. 6 艾慧，张阳.中国养老保险统筹账户的财务可持续性研究J.财经研究，2012， （2）：99. 责任编辑 陈丹丹
