1、八二宪法实施状况评析摘要： 评价八二宪法实施状况在理论上是一个非常复杂的系统工程，它涉及到评价方法、评价对象、评价标准等等因素的影响。从总体上来看，八二宪法的绝大多数条款在立法实施层面都得到了比较好的体现，全国人大及其常委会已经通过制定具体法律的形式将现行宪法中的主要条文加以细化，故考察现行宪法具体条文的实施状况应当从考察这些具体法律入手。应当对八二宪法实施状况建立一个兼具客观标准和主观评价相结合的科学评估机制，还应当引进诸如宪法时刻、宪法阻却等等可以明显判定宪法实施状况的基础性概念，才能更有效地来评价八二宪法实施的真实状况，从而为完善宪法实施制度、加强对宪法实施的监督提供准确和有效的分析数据
2、。 关键词： 宪法实施 宪法评价 宪法时刻 宪法阻却 宪法解释 中图分类号：DF2 文献标识码：A 文章编号：1673-8330（2013）01-0131-08 一、宪法实施状况的分析方法 2012 年是 1982 年现行宪法颁布实施三十周年，毋庸置疑，各种各样的纪念会议层出不穷，各色各样的论著可谓“汗牛充栋” 。所有问题的指向都集中在一点，1982 年宪法实施状况如何？对于这个问题，迄今为止宪法学界并没有非常令人信服的共识，特别是在 2012 年 8 月底北京举行的中国宪法学研究会 2012 年年会上，许多关于八二宪法实施状况的评价意见大相径庭。有人认为八二宪法是新中国成立以来最好的一部宪法
3、，至今仍然生效就说明了实施状况良好；有人认为八二宪法实施的基本面是好的，但在许多重要方面实施效果不理想，存在许多值得进一步改进的地方；还有极端观点认为八二宪法基本上未得到有效实施，宪法的各项规定基本上处于“休眠”状态等等。究竟如何来评价八二宪法的实施状况？笔者将采取微观的结构分析法，通过考察八二宪法的具体规定在实际生活中发挥影响和作用的程度，来给八二宪法实施状况一个总体的评价以及有针对性的分类评价。 从法理上看，八二宪法实施状况既有主观性，也有客观性。其客观性表现在八二宪法在实际生活中不论其原则，还是具体规定，都在不同程度上获得了遵守或者被一定程度地加以适用；其主观性则取决于不同的评价者有不同
4、的评价方法和标准，故八二宪法实施状况的特征如何表述会受到评价者的评价方法的影响。考察八二宪法真实的实施状况，必须要将客观性与主观性有机地结合起来。从客观性来看，由于宪法是国家的根本法，宪法中的规定大多具有原则性，必须要通过国家立法机关具体的立法来加以细化，故只要仔细考察国家立法机关所制定的法律、法规是否依据宪法产生，并且是否遵守宪法的各项原则和规定；从主观性来考察，八二宪法实施状况不得不依赖于评价者的描述方法，有的可以简单地运用“好” 、 “坏”的主观价值评价标准来衡量；有的则必须进行客观地描述，即“实施” 、 “没有实施”或者是“部分获得实施” ；有的会在科学分类评估对象的基础上，作出“可以
5、实施类的宪法规定” 、 “基本可实施类的宪法规定”以及“无法实施或无法对实施状况作出科学评价”等类型化的评估结论等等。无论如何，简单地从评价者个人的爱好出发、运用价值倾向明显的方法来认识八二宪法的实施状况，得出的结论肯定是失之偏颇的，不仅对推进宪法实施工作不利，而且很容易混淆视听，严重损害八二宪法存在的价值和八二宪法实施的意义。有鉴于此，笔者将秉持客观全面的研究立场，结合八二宪法的具体章节和部分条文，来系统地评估和分析八二宪法的实施状况。 二、八二宪法各章节实施状况评析HT 1982 年宪法系五届人大五次会议于 1982 年 12 月 4 日通过。其内容包括序言；第一章总纲；第二章公民的基本权
6、利和义务；第三章国家机构；第四章国旗、国徽、国歌和首都。共计 138 条。与此同时，1982 年宪法还于 1988 年、1993 年、1999 年和 2004 年作出四次修改，产生了 31个修正案。从法理上讲，上述各项内容就是 1982 年宪法的全部内涵。 从章节意义上来考察，可以发现 1982 年宪法的实施状况存在结构上的分布不平衡。序言、总纲和公民的基本权利和义务部分实施状况要比国家机构，国旗、国徽、国歌和首都部分相对差一些。 现行宪法序言共 13 个自然段。第 1 自然段至第 5 自然段叙述了 20世纪发生在中国的几件大事，包括孙中山领导的辛亥革命推翻封建帝制建立中华民国及以毛泽东为首的
7、中国共产党人领导中国人民推翻三座大山，建立了新中国。这 5 个自然段属于对历史事实的客观表述，也是通过宪法文本对这些客观历史事实的认定，具有宪法上的权威性和可靠性。如果有法律、法规或其他规范性文件中公开否定上述事实，或者是对相关事实的表述与上述规定不一致，那么就明显构成“违宪” 。但是，如果没有出现任何公开反对上述规定的言论，上述条文是否得到实施应遵循“不违反即被遵守”的判断标准。故从实际情况来看，现行宪法序言第 1 自然段至第 5 自然段在过去的 30 年中，因国家机关发布的文件或行为没有出现公开否定上述关于 20 世纪重大历史事件的事实性描述，故可判断这 5 个自然段是得到实施的。第 6
8、自然段到第 8 自然段是对新中国成立以来我国基本政治制度状况的描述，特别是对以“四项基本原则”为核心的中国特色社会主义理论宪法地位的肯定，包括对“阶级”存在状况的判断，这些规定一直被执政党和所有的国家机关所遵守，故可以断定宪法序言第 6 自然段至第 9 自然段也是得到遵守的。关于国家任务的规定还可以在几个“五年计划”的具体内容中得到体现。第 9 自然段是关于祖国统一大业的，属于“宪法职责”性质的规定。对此，2005 年3 月 14 日十届全国人大三次会议通过的反分裂国家法更是通过具体立法来保证宪法序言第 9 自然段的“实施” 。第 10 自然段是关于多党合作与政治协商的规定，第 11 自然段是
9、关于民族区域自治政策的规定，第12 自然段是关于和平共处的对外政策的规定，上述 3 个自然段提出了一些具体的基本国策，过去的三十年中都通过国家立法和政策以及具体的制度实践在诸多方面予以体现，故可作出基本上得到了“实施”的结论，但要建立一个严格和科学的评价机制具有一定的困难，属于“政策实施”类型，带有一定的宏观性和抽象性。宪法序言第 13 自然段是关于宪法效力的规定，该自然段从规范形态上具体提出了宪法具有法律效力，同时还规定了相关主体具有保证宪法实施的职责。该自然段的规定因为具有“宪法义务”规范的特点，而目前在制度上还没有真正启动“违宪审查”机制，故对该自然段实施状况的评价必须要建立一个更加复杂
10、和有效的评估体系，从目前的情况来看，至少还无法得出已经得到很好“实施”的结论，但也不能一概否定，毕竟宪法作为根本法在很多领域，特别是在形式上是得到政府和社会公众一定程度关注的。总之，就现行宪法序言 13 个自然段的实施状况来说，以下几个判断结论是可以成立的：一是宪法序言中所陈述的历史事实在正式的官方文件中没有被公开否定，得到了必要的“尊重” ，可以视为“被遵守” ；二是宪法序言中带有“宪法义务”性质的规定，由于政策性比较强，其实施状况的评价比较复杂，但不能轻率地作出没有得到实施的结论，但也不能认为已经得到很好的“实施” ；三是宪法序言中关于指导思想和国家任务的规定，基本上得到了政策和立法的积极
11、响应，可以推定为得到比较好的“实施” 。 其次，由于缺少全国人大常委会作出的正式有效的宪法解释，有些宪法条文的规定内涵不清楚，故在宪法实施的评价上也无法下手。例如，2004年现行宪法修改时将“国家尊重和保障人权”写入宪法，但迄今为止，有宪法解释权的全国人大常务会并没有对该条款中的“人权”两字具体指什么作出明确解释，所以，无法有效地判断这一条款是否获得了实施。再次，有些条款中规定的基本权利已经通过立法的形式加以具体化和细化，例如宪法第 35 条规定游行集会和示威的自由，已经由中华人民共和国第七届全国人民代表大会常务委员会第十次会议于年月日通过中华人民共和国集会游行示威法加以具体化，应当说，从宪法
12、条文具体化和立法这个层面来看，现行宪法第 35 条的规定实施状况还是比较好的，但如果从该法律在实际生活中对第 35 条所保障的公民的集会游行和示威的自由的保护程度来看，却存在着很多问题，甚至学界有人认为该法律实际上限制了宪法第 35 条所规定的集会游行示威自由的实现。B14 因此，从立法层面来看，宪法第二章所规定的公民基本权利，目前还没有制定具体的法律来加以细化，而已经制定的相关法律是否能够有效地保障相关基本权利的实现也是一个很难作出明确判断的问题，特别是这些基本权利如果受到侵犯，在法律机制上通过何种手段来请求权利救济目前不是很清楚，基本权利诉讼制度没有建立起来，故这些基本权利条款相对来说实施
13、状况比较“差” ，或者说缺少足够有效的实践证明来验证这些基本权利条款的实施状况。 最后，现行宪法第 51 条规定的基本权利和自由的法律限制条款在实际生活中内涵不清晰，限制的对象本来按照宪法学的基本原理是针对国家立法机关的，但在实际生活中却成为立法机关或者其他国家机关限制公民基本权利最直接的宪法理由，因此，该条款也是一个过于“主观性”的条款，无法作出特别精确的实施状况和实施效果的评价。总之，相对于现行宪法其他章节，例如第一章总纲来说，第二章公民的基本权利和义务各个条款的规定在实际生活中实施状况如何，可能更难建立起比较客观和公正的评价体系和标准，对这些基本权利和基本义务实施状况的评价结论也会受到不
14、同评价者主观因素的影响，当然，基本义务条款相对于基本权利条款的实施状况要相对容易评价一些。 现行宪法第三章国家机构共 7 节 79 个条文，具体包括第一节“全国人民代表大会” 、第二节“中华人民共和国主席” 、第三节“国务院” 、第四届“中央军事委员会” 、第五节“地方各级人民代表大会和地方各级人民政府” 、第六节“民族自治地方的自治机关”和第七节“人民法院和人民检察院” 。相对来说，第三章作为一个整体是关于国家机构组成方式和活动原则的规定，而我国现实中存在的国家机构也基本上是按照现行宪法第三章的规定建立起来的，至少现行宪法第三章所规定的各种形式的国家机构在实际生活中都是依照宪法的相关规定组成
15、和活动，因此，从宏观角度来看，第三章实施状况应当是“好”的，在实际生活中，尽管还存在着宪法规定之外的行使公共权力的机构或部门，但宪法所设立的国家机构是完全依法存在的。本章从结构上来看，各国家机构的组成方式和活动程序基本上是具有确定性的， “宪法实施”状况也相对清晰，可以加以评估的实证材料非常丰富，但是，国家机构依据宪法所享有的宪法职权和应当履行的宪法职责在实际生活中“实施”的状况却千差万别。以宪法修改和宪法解释为例，三十年来，已经根据现行宪法第 62 条第 1项和第 64 条第 1 款的规定，由全国人大根据全国人民代表大会常务委员会（或者五分之一以上的全国人民代表大会代表）提议，并由全国人民代
16、表大会以全体代表三分之二以上的多数通过了四次修正案，共计 31 个条文。通过 1988 年、1993 年、1999 年和 2004 年的四次修改，现行宪法的许多规定都得到了进一步完善，而每次修改宪法的具体程序都是严格依据现行宪法上述两个条款的规定进行的。因此，从宪法实施的效果来看，现行宪法第 62 条第 1 款关于全国人大有权修改宪法和第 64 条第 1项关于修改宪法程序的规定是“实施效果”最明显、也最无争议的。但相对而言，现行宪法第 67 条第 1 项规定：全国人大常委会有权解释宪法。但迄今为止，全国人大常委会还没有正式有效的宪法解释，故从宪法实施角度来看，这一条款仍然处于“休眠”状况，属于
17、“没有实施”的宪法条文。另外现行宪法第 63 条规定的“罢免”规定，B15 也因为没有依据该条文进行过一次罢免活动而处于“休眠”状况。与第 67 条第 1 项不同的是，理论上，现行宪法第 63 条规定的“罢免”程序可能在现实中永远不会发生，所以，这一条文不实施并不意味着宪法的规定没有得到“遵守” 。所以说，从宪法实施的角度来看，宪法中有些条文可能在实际生活中永远也不会实施，却并不影响宪法制度设计的意义，但有些涉及到国家机构的“作为”和“不作为” ，如果不依据宪法行使相关职责可能就会影响宪法制度的运行和宪法实施的效果。故相对于国家机构的组成和活动程序来看，现行宪法第三章国家机构依据宪法享有的宪法
18、职权和应当履行的宪法职责在实际生活中“实施效果”要差很多。 现行宪法第四章是“国旗、国歌、国徽、首都”的规定，共计 3 个条文，都是在对事实描述的基础上，对事实作出的肯定性要求。这 3 个条文是现行宪法中最没有争议的完全得到“实施”的条款，不论是从立法上，还是在实践中，都很少发生对其实施情况的争议性评价。 三、几点结论及建议HT 总结八二宪法实施状况，要在法理上给出有说服力的科学合理的答案是比较困难的，因为宪法实施带有很强的主观性，但又离不开必要的宪法事实来加以证明，所以，如何有效地避免对宪法实施评价过于主观，尽量采取一种比较客观的标准和比较科学的评估体系来说明宪法实施的状况，这是我国宪法学界
19、今后面临的一项重要研究任务。就当下来说，对于八二宪法实施状况的评价，至少有以下几个方面的问题值得进一步探讨： （一）宪法本身并不是孤立的条文，它的核心内容是由宪法原则和宪法规范构成的，具有整体性和结构性，因此，单个的宪法条文实施状况有时并不能代表宪法规范的实施状况，而在宪法实施的评价中，有时需要将现行宪法所有章节的相关内容结合在一起来加以判断，并且有时宪法原则与宪法规范也不是截然可分的，宪法原则与宪法规范在调整某些宪法关系时可能是同时发挥规范作用和影响力的。以现行宪法第 4 条规定的民族区域自治制度的实施状况来说，该条的实施状况必须结合宪法序言第 11 自然段关于民族关系的论述，以及第三章第六
20、节“民族自治地方的自治机关” ，甚至包括第 34 条关于不受民族等因素的限制保障公民的选举权和被选举权，第 134 条关于各民族公民都有用本民族语言文字进行诉讼的权利的规定等等条文，才能从整体上对八二宪法关于民族区域自治制度规定的实施状况作出有效评估。由此可见，对八二宪法分章分节实施状况的评价结论也只具有相对意义，事实上，在八二宪法结构形式背后隐含的是规范性相互关联的宪法原则和宪法规范，而这一层宪法内容的实施状况很难在浅层次的评价机制中得到体现。 （二）宪法本身制度设计的交叉性导致了对某些宪法条文实施状况的评价容易失范，评价宪法实施状况的宪法事实可以从更加宽泛的领域来收集和归纳。以八二宪法第
21、67 条第 1 项规定的全国人大常委会有权解释宪法为例，虽然全国人大常委会迄今为止没有明确任何一项解释属于宪法解释性质，但是，由于全国人大常委会可以依据宪法的规定制定基本法律以外的其他法律，故全国人大常委会制定的法律，有时也有针对宪法条文的含义作出解释的，例如，1983 年 9 月 2 日，第六届全国人大常委会第二次会议通过关于国家安全机关行使公安机关的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权的决定 ，明确“国家安全机关是公安机关的性质” ，上述“决定”虽然没有自称为八二宪法的专门“宪法解释”文件，但由于八二宪法第 135 条明确规定：人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合
22、，互相制约，以保证准确有效地执行法律。上述规定涉及到“公安机关”的概念，但其显然扩大了现行宪法第 135 条关于“公安机关”的含义，属于“扩大性的宪法解释” 。再如，八二宪法第 62 条第 10 项规定，全国人大有权“审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告” ，其中关于“国家预算”是否包括了“中央预算”和“地方预算”两个部分，在 1994 年 3 月 22 日第八届全国人民代表大会第二次会议通过的中华人民共和国预算法第 12 条第 1 款明确规定：全国人民代表大会审查中央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况的报告；批准中央预算和中央预算执行情况的报告。上述规定实际上将八二宪法第 62 条第 10 项关于“国家预算”的概念解释成包括“中央预算”和“地方预算”两个部分，应当说通过制定基本法律的形式明确了宪法条文的含义，是一种实质性的“宪法解释” ，而且这种“宪法解释”还引申出另一个更加隐蔽的宪法理论问题，就是全国人大制定的基本法律同样也可以对宪法的具体条文的含义作出宪法解释。之所以会出现“法律”解释“宪法”的问题，是因为我国现行宪法在制度设计上将法律制定权和法律解释权赋予了同一个立法机构，因此，从法理上来看，全国人大
