1、对我国土地管理制度的探讨摘要：土地资源是第一物质资源，我国土地管理工作经过 20 多年的探索，取得了显著的成就，但仍存在一定的不足，本文对我国土地管理制度所存在的问题进行了探讨，并提出了相应的解决方案，希望对土地管理工作做一借鉴作用。 关键词：土地资源 土地管理 土地管理制度 中图分类号：F301.2 文献标识码： A 土地是国家和社会最重要的物质资源，土地管理是国家为科学利用土地资源、有效维护土地制度及合理调整土地关系而采取的经济、行政、法律和技术相结合的综合性措施，同时也是政府部门及土地行政主管部门依据相关法律和自身法定职权，对社会组织、单位和个人占有、使用和利用土地的行为或过程所进行的组
2、织和管理活动。虽然，我国土地管理法颁布距今已有 20 余年的时间，我国土地管理工作尝试了多种模式，土地管理水平也有了极大的进步，然而，现行土地管理制度仍存有很多问题，需要不断改进与完善。 一、当前我国土地管理制度存在的问题 （一）城市土地管理制度存在的问题 1、土地产权制度不健全 首先，我国城市土地管理的管理主体模糊，在中华人民共和国土地管理法的相关条例中明文规定，土地资源归全民所有，其所有权由国务院代表国家行使，但实际调查表明，我国土地管理工作是由中央政府国土资源部门和地方政府土地管理部门共同承担，中央政府有关职能部门对土地的管理只停留在行政与技术上的垂直管理，而实际上，土地的各项权利几乎都
3、掌握在地方政府的有关职能部门手中，国务院和中央政府部门所掌握的土地权利被虚化，使得土地主体产权被混淆，导致了中央政府和地方政府在土地管理上的冲突，这也是造成中央职能部门的土地宏观调控政策的执行不力的重要原因。再有，我国土地登记管理制度不完善，在权属登记过程中，对权属变更信息的过分依赖，由于权属变更信息的无法及时获得而导致易产生纰漏。另外，许多土地使用者对土地资源的归属和主要用途缺乏高度重视，而只注重房地产权，导致了有关土地资源管理机构对土地实际情况无法实施有效控制与管理。还有，我国土地资源的权利结构不完善，缺少相关的土地界定权利的制度和精细的土地划分制度，由于对土地所有权和使用权没有进行明确规
4、定的法律，使得土地使用者占有了土地的大部分控制权，而土地所有权执行者的权利无法得到执行与保障。 2、土地价格机制不完善 在市场经济条件下，土地价格由市场价值规律和供求关系决定，土地市场稳健发展的现行条件是拥有一个合理的价格机制，而我国的土地价格机制并不完善，其原因在于，首先，现行基准地价的制定缺乏科学性和合理性，无法全面而真实地体现土地的实际价格。一方面，我国不同用途的土地价格十分接近，而土地价格是土地收益的具体体现，不同用途的土地所获取的收益不同，其价格也自然不同，所以基准地价应依据土地的级别和性质的不同来进行土地价格的确定。另一方面，土地供求关系的变化必然会带动土地价格的变化，但我国现行的
5、土地基准价格还不能随实际供求关系进行动态调整，导致基准地价与现实差距较大，无法客观、真实反映土地市场动态。再次，土地市场被政府垄断而造成土地价格不合理。一方面，土地征收价格不合理，由于界定的公共利益无明确规定，使得政府征地所制定的补偿标准远远低于正常标准，缺乏合理性，与市场规律产生明显冲突，且补偿方式过于单一。另一方面，土地征收转让中只存在买方竞争，不存在卖方竞争，也造成了土地价格不合理。 3、土地储备制度存在缺陷 国家对土地资源进行宏观调控的最有效手段就是土地储备制度，但土地储备制度在实际执行过程中产生的土地储备部门的双重职能矛盾，影响了经济目标的实现，其一，一方面按照市场规律进行企业经营的
6、企业经营目标是最求利润的最大化，另一方面政府授权行使政府职能并代表政府收购土地，而且按照政府职能的宗旨实现最大限度的公共利益，这使得土地储备机构独自扮演着多重角色，无法实现对不同取向的同时满足。其二，土地储备部门由政府授权行使政府职能，进行旧城改造、制定土地收购计划及收购国有企业土地等等工作，其往往视部门利益高于政府利益，为最求短期效益与最大增值，而忽视对市场的宏观调控和城市规划的限度，导致了国有土地市场无法持续健康发展。 （二）农村土地管理制度存在的问题 1、现行制度立法存在不足 我国农村土地管理制度立法的不足表现为：第一、土地管理制度立法中的集体农用耕地和其他土地的使用权和所用权的权能规定
7、存在着不足与缺失；第二、在农村土地征收方面，地方政府既是土地征收权行使者，又是征地补偿制定者，还是土地征收矛盾的调解者，使得被征收土地方的某些合法利益缺少有力保障，急需制定土地管理的相关法律法规解决此方面的缺失与矛盾；第三、作为我国农村的集体土地所有权的行使者的村民小组的合法权益大多被地方政府所剥夺，需相关法律法规给予村民小组土地所有权的主体地位以重视；第四、刑事立法中对土地违法行为的惩治力度缺乏，导致土地违法行为高发。 2、现行执法不够严格 很多地方政府和政府职能机构在土地管理过程中没有切实按照法律有关要求行使职权，地方政府对有关法律法规已明确规定的土地利用规划没有真正贯彻落实，使得农村土地
8、缺乏科学规划并且用途不明确，导致村民申请建设住宅无法获批。另外，一些地方政府的土地管理部门没有依法对农村土地所有者和使用者颁发相应的权发证，导致农村土地所有权主体缺位，使得国家对土地的管理效果不佳，造成土地大量闲置。 二、对当前土地管理制度的改善建议 1、明确土地产权管理 法律对土地产权的模糊界定，导致了国家对土地的所有权空置，而地方政府具有中央政府的委托代理权，由地方政府实际掌控土地控制权，形成了中央政府与地方政府利益相争的尴尬局面，也使得地方政府屡屡滥用土地。所以，必须要在立法层面对土地所有权进行明确规定，分清中央政府和地方政府在土地所有权中的地位，确定中央政府对土地的管理方式以及地方政府
9、的管理权限，划清中央与地方在利益分配中的关系。而且，有必要通过公众监督的方式对地方政府进行约束。并且，要建立完整切实的土地资源信息数据库，采用先进技术构建功能强大的土地管理系统，随时监督检测土地资源的动态变化，及时反映土地变更信息，并准确进行统计与分析，以为土地政策的制定提供第一手材料，进而促进我国土地配置的健康发展。 2、完善土地价格机制 我国现有土地价格进行需要逐步完善，从而规范土地市场操作行为，稳定土地市场，以防地方政府对土地市场的垄断。第一、要以严格的法律监管手段审查土地拍卖及招标等过程的手续，使土地价格维稳；第二，要加强公众的监督力度，及时公布土地市场信息；第三、为避免因土地利益而进
10、行土地转让，要对工业用地的最低标准进行严格执行，以防止损害国家利益、扰乱市场价格的现象出现。第四、将土地出让与征收和地方政府的自身利益隔离开，严格贯彻垂直管理和土地出让金收支分离的土地管理制度，将土地收益归由国家分配，以防止地方政府滥用职权。3、健全土地储备制度 建立健全良好的土地储备制度可以稳定土地市场，促进土地市场的健康、有序发展，主要可以从以下几个方面做起：第一、土地储备机制实行政府委托。土地储备机制主体的双重性增加了执行难度，造成了土地储备行为规范难以发展，价格不稳定。所以，必须准确定位土地储备制度主体，使土地储备的市场运营主体和目标划分开，保证利益分明，这样才能既实现政府目标，又保证利益，且规范土地市场的运行；第二、构建土地监督体制。及时向公众公开土地信息、城市规划以及土地使用计划等信息，公示土地出租与出让信息并公布结果。土地储备信息的透明会提高大众的监督意识，利于政府及土地储备部门土地储备工作的良性运行。第三、多方扩展融资渠道。开源引流、促进来源多样的资金筹措渠道，广招社会闲散资金，以缩小资金筹措风险，这也有利于社会对土地运作过程的监督。
