1、鄂尔多斯市城镇化和城市转型中的难点分析一、鄂尔多斯市城镇化进程概述 依据城镇人口数量、城区面积、基础设施建设、经济社会发展等方面指标，城镇化进程可以划分为不同的阶段。以 2001 年鄂尔多斯撤盟设市为起点，鄂尔多斯城镇化进程可分为起步、快速和退势三个阶段： （一）起步阶段（2001-2005 年） 2000 年之前，鄂尔多斯市（原伊克昭盟）经济社会发展较为缓慢，城镇发展比较落后，城镇化水平也不高，多年维持在 40%左右的水平。2001 年撤盟设市后，鄂尔多斯抓住国家实施西部大开发战略及重化工业向中西部战略转移，全国对能源、冶金、重化工业需求快速增长的机遇，充分发挥其资源优势，发展获得生机动力，
2、城镇化进程也缓慢起步前行。1.城镇人口增长加快。2001 年，鄂尔多斯市拥有城镇人口 58.9 万人，城镇化率 44.2%。到 2005 年，鄂尔多斯市城镇人口增加至 86.5 万人，年均增长 6.9 万人。5 年间城镇化率提高 9.7 个百分点，年均增长 2.4 个百分点。 2.以中心城区为主体，城镇规模扩张加速。起步之初，鄂尔多斯城镇建成区面积只有 49.2 平方公里，其中，作为中心城区的东胜区城区面积仅 15.6 平方公里，整个城市基础设施及公共服务也比较落后，该阶段的规模扩张主要围绕东胜区展开。2001-2005 年，东胜区累计投入 200 多亿元用于城市建设，城区面积从 15.6 平
3、方公里扩展到 67 平方公里，累计新建和改建道路 20 多条，人均道路面积从 6.8 平方米增加到 16.4 平方米，人均居住面积从 15 平方米增加到 30.5 平方米，同时，各旗府镇所在地也开始加大基础设施建设力度，城市整体环境得到改善。 3.城镇综合实力逐步增强。2001 年，鄂尔多斯地区生产总值为171.8 亿元，财政收入 18 亿元，城镇居民人均可支配收入 6058 元，在内蒙古各盟市排名中均比较靠后。到 2005 年，全市地区生产总值达到594.8 亿元，是 2001 年的 3.5 倍，年均增长 28.1%。财政收入和城镇居民人均可支配收入分别达到 93.4 亿元和 11025 元
4、，较 2001 年分别增长 4.2倍和 0.8 倍，其中，地方财政用于基建的投资由 2001 年的 8.2 亿元增加至 2005 年的 51 亿元，增长 6.2 倍，对城镇化的支撑力度明显增强。 （二）快速发展阶段（2005-2010 年） 随着经济的迅速发展和城镇规模的不断扩张，构筑更大的发展空间成为摆在鄂尔多斯面前的一个重要课题。作为中心城区的东胜区不仅水源缺乏，且周边多为丘陵沟壑地形，扩展开发的成本较高，难以承载鄂尔多斯经济进一步增长和城市持续发展的要求。考虑到康巴什不仅具备稳定的地质结构以及开阔平坦的地形，而且海拔高度低于东胜区 200 米，引水成本较低。因此，鄂尔多斯市着力构筑“一主
5、两副四轴”的城镇体系，规划城市建设用地面积为 325 平方公里，重点推进康巴什新区建设。此举极大地推动了鄂尔多斯市建设步伐，城镇化步入快速发展阶段，并呈现出新兴城市发展的一些特征：城镇人口增速远超常住人口增速，外来人口比重增加；城镇化建设速度和质量同步提高；房地产业迅猛发展。 （三）退势阶段（2010 年至今） 受国家能源市场波动及经济下行调整影响，鄂尔多斯市经济减速，主要经济指标全面回落，城镇化进程放缓，城镇化步入退势阶段。 1.城镇人口增长明显放缓。2010-2012 年，鄂尔多斯市常住人口年均增长 2.7 万人，城镇人口年均增长 4.1 万人，分别较快速发展时期减少 4.2万人/年和 5
6、.7 万人/年。同期，城镇化率年均提升 1.3 个百分点，增速较快速发展阶段下滑 1.8 个百分点。2012 年，鄂尔多斯市外来人口 20 万人左右，较 2010 年流失了大半。 2.城镇化速度明显下降。突出反映在城镇化建设资金尤其民间资本的“降温”和房地产市场的衰退。据内蒙古发展研究中心报告显示，高峰时期，鄂尔多斯市共有投资、担保公司、小额贷款公司等机构 542 家，专门从事民间借贷的中介人约 1500 户，2010 年全市民间资本规模已达2200 亿元，其中约 65%流向房地产，是鄂尔多斯城镇化快速发展的重要推力。2008-2010 年间，鄂尔多斯市集中了 300 多家地产企业，2012
7、年该数字减为 191 个，民间融资规模也降为 1200-1500 亿元左右，较快速发展时期下滑近 40%，城镇扩张规模相应放缓。 3.供大于需矛盾凸显。经过 10 多年的高标准、大规模建设，鄂尔多斯城镇基础设施及公共服务配置已相当完善，主要人均指标超过市场需求水平。以房地产为例，2003-2011 年，全市房地产累计开发施工面积约1.1 亿平方米，2011 年该市常住人口约 200 万人，按一户 3 人、一套商品房 100 平方米计算，上述房地产开发规模相当于全市户均 1.7 套商品房。若考虑收入结构，假定有能力购房的家庭（全部高收入家庭和中高收入家庭）占全市家庭总数的 1/3，则该市房地产开
8、发规模就相当于这些家庭户均 5 套商品房，市场供应远大于需求。 二、鄂尔多斯市城镇化及城市转型进程中的主要难点 鄂尔多斯城镇建成区面积由 2001 年 49.2 平方公里增至 2012 年的250.2 平方公里，年均增长 37%。同期，城镇人口由 58.9 万人增至 143.7万人，年均增长 13.1%，土地城镇化快于人口城镇化速度，由此衍生出人口与生产要素缺乏有序流动与集中，城镇建设缺少产业支撑等方面问题，现归纳如下： （一）产业支撑能力弱 1.产业统筹层面。按照产业发展规律，资源型地区产业发展需要重点处理好资源转化、资源深加工、资源循环发展及配套等相关核心问题。鄂尔多斯在城镇化过程中对于产
9、业发展定位、产业组合分工等方面的统筹规划及控制实施较弱，特色优势产业单一支撑，产业同构和竞争力弱等因素制约明显。以冶金业和装备制造业为例，2005 年，冶金业和装备制造业占鄂尔多斯工业增加值比重 5.1%，2012 年为 8.3%，7 多年间并没有太大的增长，反映出产业增长空间有限，也表明鄂尔多斯在产业持续成长和统筹等方面组合配套能力仍然十分薄弱。 2.产业组织层面。十多年高速发展过程中形成的高额征地补偿、民间高息借贷等因素，使鄂尔多斯市的企业和民间资本更多的是借投资之名去追逐房地产的高额利润，而城镇化的快速推进和单一的工业结构，也助力了要素追逐短期高额利润这种区域大环境的形成。产业链需要从基
10、础开始培育，产业基础及配套支撑不足。不少企业尤其是非煤行业企业入驻鄂尔多斯后，面临有资源，也有硬件基础，但在技术、人力和产业成长壮大配套能力方面却显不足的困境，由此，形成“客商舞剑，意在资源”的事例层出不穷。 3.产业发展层面。近年来，鄂尔多斯市的发展一直围绕着煤炭资源的开发利用而进行，煤炭行业占规模以上工业增加值比重持续攀升，2012 年已达 71%。在此期间，其他优势产业比重却逐年下滑，纺织、冶金、建材等连 5%都未达到，产业结构单一。而且，在资源转化中，仍以初级加工和获取原材料利润为主，深加工和配套支撑不足，工业总体上处在产业链的中低端，产业内部构成优化升级步伐缓慢。其次，产业发展缺乏同
11、市场的衔接，对企业和人才的吸引力小，表面上看是各种规划的产业园区不断涌现，实质上这种没有劳动岗位集聚和相应配套支撑的产业更像是无米之炊，难以持续健康地发展。 （二）人口集聚能力不强 按照鄂尔多斯市构筑东胜、康巴什、阿镇“一市三区”百万人口区域中心城市的规划，首先需要解决人从哪来的问题。如考虑本地人口转移，一方面，本地人口总量有限，且在各旗区分布已比较稳定。全市人口超过 30 万的旗区只有东胜区、准格尔旗和达拉特旗，这 3 个旗区总人口占鄂尔多斯总人口 67.5%，其余 5 个旗人口仅占鄂尔多斯人口的32.5%，如人口向中心城区大量转移的话，势必影响当地旗县的持续稳定发展。另一方面，鄂尔多斯的人
12、口年龄构成中，最具流动性的年轻人口占比并不高，20-40 岁年龄阶段的人口占总人口的比重仅为 32%，人口流动性并不强。 若引入外来人口，以目前鄂尔多斯市城镇化发展方式来证明，城镇在吸纳外来农村劳动力转移方面还存在很多障碍。其一就是户籍制度。由于户籍制度的限制，流动人口虽然已经离开农村到城镇就业，但他们还处在“半城镇化”状态，在社保、子女就学等方面都难以享受市民待遇。其二就是就业岗位不足。鄂尔多斯市投资主导的工业化增长模式对增加城市就业的作用十分有限，如何吸纳更多农村劳动力转移，实现大规模农村流动人口进入城市将成为下一阶段鄂尔多斯城镇化发展面临的重要挑战。 （三）城镇化资金支持体系尚不成熟 鄂
13、尔多斯大规模城市扩张及高标准城市建设的背后是大量的资金支撑。2001 年撤盟设市时，鄂尔多斯市的基本建设投资为 46.85 亿元，5年后便增至到 327.5 亿元，是 2001 年的 7 倍。2006 年后，该市固定资产投资更是以年均 33.1%的速度快速增长，到 2012 年，全市固定资产投资规模已超 2500 亿元，如此大规模的资金需求迫切需要成熟的资金体系进行支撑。 鄂尔多斯城镇建设的资金来源于两部分，一部分是政府依靠土地财政获得的收入，一部分是“煤炭资源-民间借贷-房地产业”这条市场性资金链。其中，2005 年以后，政府支出（政府公共购买+政府补贴）占固定资产投资总额的平均比例在四成左
14、右。2012 年，鄂尔多斯市在建项目总投资超过 1500 亿元，其中包括 600 公里的高速公路、17 个大型变电站、18 个工业园等。这一数据在 2010 年是 800 多亿元，2011 年则是 1070 亿元。而鄂尔多斯地方财政总收入 2010-2012 年分别为 365 亿、538 亿和810 亿元，这意味着，政府每年拿出相当于财政收入两倍的钱搞城市建设。但政府财力毕竟有限，仅仅靠税收或行政转移支付，抗风险能力弱，而且靠低价征地、高价卖地的土地财政，会带来人口城镇化受阻、城镇用地粗放低效等严重问题，与经济转型升级背道而驰。 市场性资金占鄂尔多斯固定资产投资总额的平均比例在六成左右，虽然热
15、情很高，但其风险也很大。整体看，鄂尔多斯的财富分配链条流向大致如下，从能源上掘得的“黄金”投入资金市场与房地产市场，由于房地产市场价格上升，收益可以顺利回流到资金链。在这个链条中，重要的是两点，煤炭价格保持上升，房地产保持升值预期，资金链的紧平衡就可以维系。一旦经济下行，煤炭价格下滑，依靠高利贷等资金建成的房地产将无法吸引到足够的买家，将造成高利贷链条的断裂，以致整个地区经济运行下滑。由此可见，鄂尔多斯城镇化的市场性资金同政府公共购买及政府补贴缺乏稳定的支撑体系，难以适应其城镇化快速发展的要求。 （四）市场化培育滞后 鄂尔多斯市的城镇化发展进程，突出表现为城镇化的市场化启动与非市场化运行。鄂尔
16、多斯经济快速崛起以后，大批农民离开土居的乡村而进入城市，加入到城市建设的行列，有力地推动了城市化进程。这种流动虽是市场机制作用的直接结果，但却时常受到相关政策等非市场因素的限制，比如户籍制度、住房制度等。而且，受益于资源市场的拉动，鄂尔多斯市集中了相当的财力，政府也越来越多地参与到城镇化的过程当中，城镇化发展中政府主导的特征越来越明显。由此造成市场培育逐步滞后，无论是商品市场，还是人才、资金、土地等要素市场均存在不同程度的不健全，对城镇化持续发展形成制约。 （五）路径选择没有摆脱传统的速度型发展模式 城市化是工业化和经济发展的结果，脱离当地产业发展和人民生活的实际需求，一味大规模圈地造城。就会
17、成为“造城运动” 。鄂尔多斯市在拉大城市框架，构筑“一城多中心”的发展模式中，希望通过“筑巢引凤”形成区域经济中心，辐射和带动周边地区发展。规划的方向和初衷是好的，但路径选择仍是以传统的速度型、超前性规划推动为主导，产业分工和人口聚集等方面的统筹规划实施性则较弱。而按照这种发展模式，就必须考虑其发展的承载力。这种承载力的体现，一是需要解决人口从哪里来的问题。二是需要解决资金的财务可持续性问题。如此大的城市规模，需要巨大的维护成本。在这两个基本问题没有处理好的情况下，盲目追求城市“高、大、全” ，必然会造成城市发展的不可持续。 （六）城乡统筹不足 城镇化是一个复杂的过程，虽然鄂尔多斯市人口城镇化
18、率已经达到72%，但在城乡统筹方面仍存在一些问题。一是城乡收入差距呈扩大的趋势。2001 年，鄂尔多斯市城镇居民和农牧民可支配收入分别是 5502 元和2453 元，前者是后者的 2.2 倍。2012 年，这一数字上升为 33140 元和11416 元，城乡居民收入差距扩大到 2.9 倍，较高的城市化率并没有真正达到缩小城乡差距的目的。二是失地农民难以很快融入城市社会。虽然目前已居住在城镇从事非农产业，但与城镇的户籍人口存在诸多差别，而且也没有理清与农村土地之间的联系， “农民进城，根留农村”的问题仍比较突出，这些人与真正意义上的市民还有相当大的差距，他们的居住、就业、子女教育、社会保障还存在
19、着较多困难。三是城镇内部还出现了新的“二元结构”现象，既有城镇居民与进城务工人员及其家属之间在生产生活条件上的差异，也有城镇困难群体与大多数市民在居住条件上的差异，等等。 （七）城镇化进程阶段过快 城镇化是一个长期复杂的过程，实现这一进程往往需要几十年到上百年的时间。从国外城镇化发展历程来看，完成人口城镇化水平 30%-70%这一阶段所需要的时间，英国用了 90 年时间，日本用了 40 年时间，而鄂尔多斯仅用了十几年的时间。财富的快速聚集，使鄂尔多斯处于剧烈的突变之中。所有的变化都是以跃进的方式进行，而非循序渐进。这种跳跃式和超常规的跨越式发展同一般的城镇化发展规律有很大不同，其发展阶段并非简
20、单地遵循传统城市发展的“线性”过程，而是在外部要素的快速集聚过程中呈现出“突变”特征。这种快速城市化进程，与以往单纯依靠要素集聚、产业分工、人口分化等内生动力而形成的城市化路径有着较大的差异。它没有经过一个漫长的经济积累和准备阶段，而只有一个突发的启动阶段，因此，也不可避免地会衍生出发展基础不牢、要素沉淀不足、发展稳定性差等问题。 三、鄂尔多斯城镇化及城市转型的主要教训与建议 结合国内外城镇化发展经验，鄂尔多斯城镇化在提供可借鉴因素的同时，更多地给予了我们一些教训。一方面，城镇化不能盲目求大。城镇规划和建设有其客观规律，其规模的大小，不仅受制于产业结构、资源禀赋、人口容量等经济因素，还受制于历
21、史、文化、科技、生态、习俗等社会因素。我们目前需要的不是钢筋水泥垒起来的大城市，不是行政区划概念意义上的大城市，而是应该创新发展思路，通过非硬件的增量来拓展城镇的“柔性”和“软性” 。另一方面，城镇化的推进必须与产业培植同步，没有产业支撑的城镇化不会持久，只有通过以城带产、以产促城的产城互动良性循环，才能促进资金、技术、人口的集聚。而这一过程要正确处理好政府与市场的关系，在政府引导的作用下，更多地发挥市场源动力，实现资源的有效配置。 总之，新型城镇化绝不是造城扩城，城市也不是越大就越美。除了要防止贪大求洋、贪大求快外，必须提高城镇对人口的吸引力。同时要严格把住城市规划和设计关，扎扎实实通过调查研究、问计于民进行城市投资和建设，使更多的城镇既能以城为栖， “筑巢引凤” ，又能以业养人，形成良好的可持续发展局面。 （一）城镇化必须要建立稳固的产业支撑 工业化是城镇化的基本动力，没有产业发展作为支撑的城镇化就会成为无源之水、无本之木。因此，应当通过推进产业结构的调整升级，增强吸纳就业的能力，挖掘内需潜力。发挥产业在推动经济社会发展方面的作用，通过加快做强产业支撑，壮大产业规模，实现资金、技术、劳动力等要素的集聚，进而促进城镇化规模的扩大。资源型地区的城镇化既要充分利用资源优势，但同时也要避免陷入“资源陷阱” 。要加快产
