1、 政府和社会资本合作（ PPP） 政策文件汇编 江西省发展和改革委员会 2015 年 8 月 1 目 录 一、国务院文件 1. 国务院关于加强地方政府性债务管理的意见 （ 国发 2014 43号 ） 1 2. 国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房 改造及配套基础设施建设有关工作的意见 （ 国发 2015 37 号 ） 9 3. 国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会 投资的指导意见（ 国发 2014 60 号 ） 15 4. 国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行 关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通 知 （ 国办发 201542 号 ） 29 5. 国务院办公厅印
2、发关于促进社会办医加快发展 若干政策措施的通知 （ 国办发 2015 45 号 ） 42 6. 国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设 的指导意见 （ 国办发 2015 61 号 ） 50 二 、 国家部委文件 7. 基础设施和公用事业特许经营管理办法 （ 2015 年第 25 号令） 58 8. 国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作 的指导意见 （ 发改投资 2014 2724 号 ） 72 9. 国家发展改革委 、 国家开 发银行关于推进开发性金融支持政府和 2 社会资本合作有关工作的通知 （ 发改投资 2015 445 号 ） 81 10. 国家发展改革委、财政部、水利部 关于鼓励
3、和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见 （ 发改农经 2015 488 号） 84 11. 国家发展改革委、财政部、国土资源部、银监 会、国家铁路局 关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的 实施意见（发改基础 2015 1610 号） 93 12. 国家发展改革委、财政部、国土资源部、住房 城乡建设部、交通运输部、公安部、银监会 关于加强城市停车设施建设的指导意见（ 发改基础 2015 1788 号） 101 13. 财政部 关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问 题的通知（ 财金 2014 76 号） 107 14. 财政部关于政府和社会资本合作示范项目实施 有关问题的通知（
4、 财金 2014 112 号） 115 15. 财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作 指南（试行）的通知 （ 财金 2014 113 号） 120 16. 财政部 关于规范政府 和社会资本合作合同管理工作的通知 （ 财金 2014 156 号） 142 17. 财政部关于印发政府和社会资本合作项目政 府采购管理办法的通知（财库 2014 215 号） 146 18. 财政部 关于印发政府和社会资本合作项目财政承受 能力论证指引的通知 （ 财金 2015 21 号） 155 19. 财政部、环保部 关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作 的实施意见 （ 财建 2015 90 号） 165
5、3 20. 财政部、交通部 关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本 合作模式的实施意见 （ 财建 2015 111 号） 171 21. 财政部、国土资源部、住房 和 城乡建设部、中国人民银行、国家税务总局、银监会 关于运用政府和社会资本合作模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理的通知 （ 财综 2015 15 号） 175 22. 民政部 、 发展改革委 、 教育部 、 财政部 、 人力资源 和 社会保障部 、 国土资源部 、 住房 和 城乡建设部 、 国家卫生计生委 、 银监会 、 保监会关于鼓励民间资本参与养老服务业发展 的实施意见（ 民发 2015 33 号） 184 三、江西省政府
6、文件 23. 江西省人民政府关于创新重点领域投融资机制 鼓励社会投资的实施意见 （ 赣府发 2015 20 号） 194 24. 江西省人民政府关于开展政府和社会资本合作 的实施意见 （赣府发 2015 25 号） 211 25. 江西省人民政府关于鼓励社会资本进入社会事 业领域的意见（赣府发 2014 39 号） 222 1 国务院关于加强地方政府性债务管理的意见 国发 2014 43 号 各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构： 为加强地方政府性债务管理，促进国民经济 持续健康发展，根据党的十八大、十八届三中全会精神，现提出以下意见： 一、总体要求 （一）指导思想。以邓小平
7、理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，全面贯彻落实党的十八大、十八届三中全会精神，按照党中央、国务院决策部署，建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，有效发挥地方政府规范举债的积极作用，切实防范化解财政金融风险，促进国民经济持续健康发展。 （二）基本原则。 疏堵结合。修明渠、堵暗道，赋予地方政府依法适度举债融资权限，加快建立规范的地方政府举债融资机制。同时，坚决制止地方 政府违法违规举债。 分清责任。明确政府和企业的责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。政府与社会资本合作的，按约定规则依法承担相关责任。 2 规范管理。对地方政府
8、债务实行规模控制，严格限定政府举债程序和资金用途，把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理，实现“借、用、还”相统一。 防范风险。牢牢守住不发生区域性和系统性风险的底线，切实防范和化解财政金融风险。 稳步推进。加强债务管理，既要积极推进，又要谨慎稳健。在规范管理的同时，要妥善处理存量债务，确 保在建项目有序推进。 二、加快建立规范的地方政府举债融资机制 （一）赋予地方政府依法适度举债权限。经国务院批准，省、自治区、直辖市政府可以适度举借债务，市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借。明确划清政府与企业界限，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。 （二）建立
9、规范的地方政府举债融资机制。地方政府举债采取政府债券方式。没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政 府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。 （三）推广使用政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事 3 业投资和运营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。投资者按照市场化原则出资，按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。投资者或特别目
10、的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。政府对投资者或特别目的 公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。 （四）加强政府或有债务监管。剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。地方政府新发生或有债务，要严格限定在依法担保的范围内，并根据担保合同依法承担相关责任。地方政府要加强对或有债务的统计分析和风险防控，做好相关监管工作。 三、对地方政府债务实行规模控制和预算管理 （一）对地方政府债务实行规模控制。地方政府债务规模实行限额管理，地方政府举债不得突破批准的限额。地方政
11、府一般债务和 专项债务规模纳入限额管理，由国务院确定并报全国人大或其常委会批准，分地区限额由财政部在全国人大或其常委会批准的地方政府债务规模内根据各地区债务风险、财力状况等因素测算并报国务院批准。 （二）严格限定地方政府举债程序和资金用途。地方政府在国务院批准的分地区限额内举借债务，必须报本级人大或其常委 4 会批准。地方政府不得通过企事业单位等举借债务。地方政府举借债务要遵循市场化原则。建立地方政府信用评级制度，逐步完善地方政府债券市场。地方政府举借的债务，只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。 （三）把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理。地方政府要将一般债务收支
12、纳入一般公共预算管理，将专项债务收支纳入政府性基金预算管理，将政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理。地方政府各部门、各单位要将债务收支纳入部门和单位预算管理。或有债务确需地方政府或其部门、单位依法承担偿债责任的，偿债资金要纳入相应预算管理。 四、控制和化解地方政府性债务风险 （一）建立地方政府性债务风险预警机制。财政部根据各地区一般债务、专项债务、或有债务等情况，测算债务率、新增债务率、偿债率、 逾期债务率等指标，评估各地区债务风险状况，对债务高风险地区进行风险预警。列入风险预警范围的债务高风险地区，要积极采取措施，逐步降低风险。债务风险相对较低的地区，要合理控制
13、债务余额的规模和增长速度。 （二）建立债务风险应急处置机制。要硬化预算约束，防范道德风险，地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。各级政府要制定应急处置预案，建立责任追究机制。地方政府出现偿债困难时，要通过控制项目规模、压缩公用 5 经费、处置存量资产等方式，多渠道筹集资金偿还债务。地方政府难以自行偿还债务时，要及时上报， 本级和上级政府要启动债务风险应急处置预案和责任追究机制，切实化解债务风险，并追究相关人员责任。 （三）严肃财经纪律。建立对违法违规融资和违规使用政府性债务资金的惩罚机制，加大对地方政府性债务管理的监督检查力度。地方政府及其所属部门不得在预算之外违法违规举
14、借债务，不得以支持公益性事业发展名义举借债务用于经常性支出或楼堂馆所建设，不得挪用债务资金或改变既定资金用途；对企业的注资、财政补贴等行为必须依法合规，不得违法为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保；不得违规干预金融机构等正常经营活动，不得强制金融机构 等提供政府性融资。地方政府要进一步规范土地出让管理，坚决制止违法违规出让土地及融资行为。 五、完善配套制度 （一）完善债务报告和公开制度。完善地方政府性债务统计报告制度，加快建立权责发生制的政府综合财务报告制度，全面反映政府的资产负债情况。对于中央出台的重大政策措施如棚户区改造等形成的政府性债务，应当单独统计、单独核算、单独检查、单独考核。建
15、立地方政府性债务公开制度，加强政府信用体系建设。各地区要定期向社会公开政府性债务及其项目建设情况，自觉接受社会监督。 6 （二）建立考核问责机制。把政府性债务作 为一个硬指标纳入政绩考核。明确责任落实，各省、自治区、直辖市政府要对本地区地方政府性债务负责任。强化教育和考核，纠正不正确的政绩导向。对脱离实际过度举债、违法违规举债或担保、违规使用债务资金、恶意逃废债务等行为，要追究相关责任人责任。 （三）强化债权人约束。金融机构等不得违法违规向地方政府提供融资，不得要求地方政府违法违规提供担保。金融机构等购买地方政府债券要符合监管规定，向属于政府或有债务举借主体的企业法人等提供融资要严格规范信贷管
16、理，切实加强风险识别和风险管理。金融机构等违法违规提供政府性融资的，应 自行承担相应损失，并按照商业银行法、银行业监督管理法等法律法规追究相关机构和人员的责任。 六、妥善处理存量债务和在建项目后续融资 （一）抓紧将存量债务纳入预算管理。以 2013 年政府性债务审计结果为基础，结合审计后债务增减变化情况，经债权人与债务人共同协商确认，对地方政府性债务存量进行甄别。对地方政府及其部门举借的债务，相应纳入一般债务和专项债务。对企事业单位举借的债务，凡属于政府应当偿还的债务，相应纳入一般债务和专项债务。地方政府将甄别后的政府存量债务逐级汇总上报国务院批准后，分类纳入预算管理。纳入 预算管理的债务原有债权债务关系不变，偿债资金要按照预算管理要求规范管理。 （二）积极降低存量债务利息负担。对甄别后纳入预算管理
