1、关于建立健全集约利用工业用地的 制度和机制研究摘 要本文在分析工业用地集约利用内涵的基础上，剖析当前我国工业用地面临的挑战及存在的问题，并总结国际经验。最后提出要从建立工业用地弹性出让制度，实行地价动态管理；建立工业用地集约利用的全程动态监管制度；建立健全土地空间优化制度，建立跨部门的工业用地协调管理责任机制等几个方面建立健全我国的集约利用工业用地制度和机制。 关键词集约利用工业用地；工业用地弹性出让；土地空间优化；区域协调和共享机制 中图分类号F205 文献标识码A 文章编号1005-6432（2013）12-0026-07 1 引 言 1.1 集约利用工业用地的含义和特征 工业用地集约利用
2、目前还未有统一的定义。就土地经济学意义而言，工业用地集约利用是指在符合城市总体规划、土地利用总体规划、产业发展规划以及相关法规的前提下，通过增加土地投入，不断提高土地的利用效率和经济效益。工业用地的效益未充分挖掘，称为粗放利用；工业用地使用强度过大，导致土地综合效益损失，称为过度利用。从立体空间看，聚集意味着在单位面积土地上的资本、技术、人力投入增加，产业用地集约利用强度增大；分散则意味着单位土地上资本、技术、人力的分流。 狭义而言，集约工业用地可理解为：在某一发展时期，在所能利用的三维空间范围内，主要通过调整存量土地的投入、产出和使用强度，在现存产业土地总量不变的前提下使土地利用达到更（最）
3、优状态。依据上文论述的集约用地的含义，工业土地的投入不仅包括劳动力、资本、技术，还包括不同的工业类别、产业用地结构调整等形式，其基本含义可概括为：在有限的建设用地上，通过宏观调控，科学合理布局工业用地，以坚持节约、高效、科学、合理用地为主旨，最大限度地提高工业用地的利用率和单位面积投入产出率，走内涵式和可持续发展道路，达到经济价值、社会价值和生态价值的最大化。 工业用地的集约利用与人民的认识和理解有关，又与不同发展水平所赋予的技术经济条件和客观因素造成的限制有关。工业用地最佳集约度与区位、发展阶段密切相关。因此，不同的城市发展水平和状况，在不同的发展阶段，对应这工业土地利用的不同集约强度、利用
4、形式和类型。 1.2 建立健全集约利用工业用地制度的意义 国家“十二五”计划明确指出在当前经济增长的资源环境约束不断强化的背景下，未来必须把经济结构战略性调整作为加快转变经济发展方式的主攻方向。经济结构的战略性调整必须通过改变不合理的产业结构，通过提升制造业核心竞争力、发展战略性新兴产业等行为来推进产业结构升级、转型。客观上，产业结构的升级转型必将带来新一轮的大规模产业用地需求，将凸显用地与土地资源稀缺的矛盾，在我国人多地少、耕地保护形势严峻的土地资源现状和增量可用土地又日渐减少的情况下，如何更加集约利用土地尤其是集约利用工业用地，转变土地利用方式和管理方式，破解土地资源瓶颈的约束，支持、推动
5、、保障、服务经济社会发展，是发展必须破解的重大课题。 目前我国土地利用粗放和浪费的问题比较突出，工业用地尤其存在较为严重的低效利用现象，存量建设用地内涵挖潜和盘活利用的潜力很大。据统计，我国城市的工业用地占比高达 21.79%，而国外同类城市中心区的工业用地比例一般不超过城市面积的 10%，工业用地过度占用、低效利用的问题突出而普遍。我国工业用地集约利用程度低，固然有产业结构落后方面的原因，但更重要的是缺乏集约利用的政策和标准。当前，我国工业用地节约集约利用的管理体制、政策体系和技术标准还不健全、不完善，促进节约集约用地的法律法规、城乡规划、产业发展、财税、社会保障政策等还不够协调配套，对节约
6、集约用地科学机制还在探索。为此，有必要探索工业用地节约集约利用的科学制度和机制，加快形成节约集约用地“倒逼机制”促进经济发展方式，切实提高工业用地集约利用水平，形成资源节约型、环境友好型的工业产业体系。具体来说应按照构建资源节约型社会的要求，积极探索建立工业集约用地的激励机制、责任机制、考核机制、用地全程监管机制，努力优化土地利用布局和结构，依法从严从紧管理土地，实现工业土地利用由粗放型向集约型转变，促进土地利用方式的根本转变，破解资源环境对经济发展约束，实现经济发展和土地资源利用的平衡。 2 我国集约利用工业用地管理现有制度与政策回顾 国务院关于加强土地调控有关问题的通知 （国发200631
7、 号） 。2006 年 8 月国务院下发国务院关于加强土地调控有关问题的通知提出应通过推行工业用地招标拍卖挂牌出让制度，发挥市场机制高效配置土地资源的基础性作用，以促进土地资源的节约、集约利用。 国务院关于促进节约集约用地的通知 （国发20083 号） 。通知针对工业用地比重过大、利用效率低下等问题提出节约集约用地必须从规划约束、激励与奖惩、监管和考核多角度实施和管理，必须从建设的源头来严格把关，从严控制。各类建设规划不能随意确定用地规模，必须强化土地利用总体规划的整合控制作用，统筹安排。土地利用从粗放到集约，必须有恰当的利益激励机制。对粗放浪费的，要给以经济上的处罚，如征收土地闲置费等；对节
8、约集约用地的，要从土地价款、税收政策、指标安排等方面，给予鼓励和支持。同时，要充分发挥“无形之手”的作用，扩大土地有偿使用范围，使资源配置更加高效合理。政策措施要真正落到实处，必须有非常严格的监管考核办法。国土资源部门要及时掌握土地供应和开发利用情况，定期评价分析，对严重破坏、浪费、闲置土地资源的违规违法案件，依法依纪追究责任。制定单位 GDP和固定资产投资规模增长的新增建设用地消耗考核办法，对各地节约集约用地逐级进行考核，定期公布结果，并作为下达土地利用年度计划的依据。 工业项目建设用地控制指标 。为全面贯彻落实国务院关于深化改革严格土地管理的决定 （国发200428 号） 、 国务院关于加
9、强土地调控有关问题的通知 （国发200631 号）和国务院关于促进节约集约用地的通知 （国发20083 号） ，加强工业项目建设用地管理，促进节约集约用地，国土资源部对 2004 年发布的工业项目建设用地控制指标（试行） 进行了修订，发布和实施工业项目建设用地控制指标 。文件的主要核心思想是区分行业、城市等别对一个工业项目（或单项工程）及其配套工程在土地利用上进行控制，实施差别化的控制管理模式，制订了分行业、分区位和城市等别的投资强度、容积率、建筑系数、行政办公及生活服务设施用地所占比重、绿地率五项控制指标。工业项目类别不同，投资强度、容积率的控制指标不同。比如，钢铁项目用地，投资强度必须12
10、45 万元/公顷（合每亩投资强度为 83 万元） 、容积率必须0.6；食品制造业项目用地，投资强度必须780 万元/公顷（合每亩投资强度为 52 万元） 、容积率必须1.0。各类工业项目，建筑系数均必须30%；行政办公及生活服务设施用地面积均不得超过项目总用地面积的 7%。严禁在工业项目用地范围内建造成套住宅、专家楼、宾馆、招待所和培训中心等非生产性配套设施；工业企业内部一般不得安排绿地。 各级地方政府则为了发展经济，调整产业机构，定期制定和调整适合地方发展的产业导向目录 、 工业布局规划 、 工业项目建设用地审批实施办法 。因此，总的来说，我国各地工业集约用地管理已形成基于产业导向目录、工业
11、布局规划、工业项目建设用地控制标准、工业项目建设用地审批实施办法的工业用地“四平台”管理体系。这将有助于工业用地审批和集约利用，落实科学发展观和循环经济战略。 3 我国工业用地集约利用现状及存在的问题 3.1 当前我国工业用地节约集约利用的原则 规划控制原则。规划控制是各国普遍实行的主要方法，将区位理论运用到生产力布局的实践中，按照区域发展方向协调发展关系，确定国土开发整治的目标要求，分析区域产业合理布局和用地规模，设计并提出用途管制、布局调控与内涵挖潜的目标和措施。针对现有工业园区产业结构问题，加强规划引导控制，规范土地开发利用，提高节约集约利用水平，优化企业配置，提高工业容积率与集聚度，提
12、倡企业经营方式向集约型转变，合理调整用地结构与紧凑布局，提高现有土地利用率。 市场配置原则。强化市场配置对节约集约用地的推进作用和调控能力，全面提高土地市场化程度，不断完善工业用地储备、整理、出让、流转、退出的时空序列安排，优化工业用地资源配置，从机制与内力上提高工业用地的集约度。 完善地价与土地财税管理体系，充分发挥土地经济对集约用地的杠杆作用，将工业用地利用的外部性成本纳入工业用地价格体系，提高市场配置与调节能力，随着新型工业化的快速发展，信息资本、技术资本、资金资本等将替代自然资本成为产业资本构成的主要部分。而通过培育土地要素市场尤其是工业用地市场，就可以将工业用地配置到信息资本、技术资
13、本、资金资本构成比例更高、产出效益更高的行业，从而有效地推进产业资本尤其是工业生产资本构成的高级化，不断推进新型工业化的发展，实现土地市场乃至经济社会的可持续发展，促进节约集约用地。JP+1制度激励与监管原则。根据工业项目的行业特性，在知识、技术与资金投入、产业生产条件与环保等方面建立激励与管惩相结合的制度，设置用地准入与退出门槛。建立严格的用地备案制度与动态监控体系，强化土地节约集约利用监控与对土地闲置浪费、低效利用的执法监察。 3.2 我国工业用地集约利用现状及存在的问题 从 1992 年开始，中国进入新一轮经济发展高潮。中国城市化发展迅速，工业发展迅猛，各地工业园区如雨后春笋，加之房地产
14、业高速发展，城市用地实施“退二进三” ，加剧了新老工业企业竞争用地的局面。20022006 年，中国城市年度土地供应用于工业用途的比重一直超过 40%，引起中央的高度重视，先后出台了多项政策限制地方无节制地占用土地资源，如用地指标控制、行业用地限制等，新的标准化工业厂房与工业企业产业链逐渐形成，在极短时间内工业用地扩张与耕地保护之间的尖锐矛盾极大地推动了工业用地的集约化。同时，工业用地集约度的内涵进一步丰富，并融进了成本效益观与可持续发展观思想。总体来说，自从 2006 年国家确定节约集约利用土地的发展政策和各项制度实施以来，工业用地集约利用程度不断提高，但与发达国家的工业用地集约利用相比，仍
15、处于粗放化向集约化转变阶段。 3.2.1 工业用地扩张较快 随着经济的发展，土地作为工业项目的必备要素，其需求量也大幅增加，总体而言，工业用地的面积不断扩大，占城市建设用地的比重不断增加。我国城镇和工矿用地总面积已达 10 万平方千米，其中 4.3 万平方千米的工矿用地，近 70%集中在中西部和东北地区。据第二次全国土地调查初步成果，近年来，各地工矿用地增长较快，目前已占全国城镇建成区面积超过四成。按照国土资源部先前制定的19972010 年全国土地利用总体规划纲要的要求，至 2010 年，独立工矿用地仅能增至约3.3 万平方千米。这一数据比 1996 年的 2.77 平方千米计划增加 0.5
16、3 万平方千米左右。但实际上，到 2005 年年底，全国独立工矿用地即已增加了 0.89 万平方千米，超出规划指标 67.24%。 按照国外市中心区的用地比例，工业用地一般不超过城市面积的10%，而中国达到 21.79%，上海、苏州等发达城市甚至达到 25.77%和31.79%。江苏的昆山、吴江、张家港、太仓、宜兴、溧阳等地人均工业用地面积达 4070 平方米，大大超过 18.028.0 平方米/人的国标范围。按 1991 年建设部制定的城市用地分类与规划建设用地标准 ，住宅用地所占城市用地比例应控制在 20%32%，工业用地应控制在 15%25%，道路广场用地应控制在 8%15%，可以看出大
17、多数城市工业用地占城市用地的比例近年来有较大的增幅，且超标。 3.2.2 工业用地利用过度与低效利用并存 沿海和经济发达地区的大城市，由于区位和土地资源的稀缺性，用地需求大，竞争激烈，集约利用用地水平较高，工业用地开发已表现出过度利用的现象，已经对经济发展和产业机构调整造成束缚，需要拓展工业发展空间。其未来集约用地的方向主要是工业区土地的重新开发和挖潜。相反，许多中西部地区的中小城市，由于经济发展水平比较低，通过招商引资来加快发展的期望更加迫切，开发区和工业园区的土地价格比较便宜，也使得不少项目愿意在此投资设厂。但事实是由于集聚化和规模化效应差，开发过程不集约，土地批租规模偏大，企业入住后，后
18、期投资跟不上，存在项目用地闲置率较高的现象，再开发利用的潜力较大。例如，2009 年南昌市国土部门共收回了 18 宗闲置的土地，共计1000.41 亩，其中仅有一宗住宅用地，其他基本上都是工业用地，这些工业用地又大都集中在南昌的各个工业开发区。如一家日本独资企业 2002年在南昌高新区购买了 60.59 亩土地用于项目建设，但该公司建成并投产多年后，仍有 24.3 亩长期空置土地未能利用。 另外，我国乡村工业用地的低效利用尤其值得关注，其分散化、小规模的土地利用模式必然导致土地的低效粗放利用。我国目前工业区用地平均容积率为 0.60.8，而日本则规定工业区的容积率必须达到2.04.0。 3.2
19、.3 工业用地效益产出效率分析 工业用地产出就是工业用地的经济效益。反映工业用地的经济效益主要有三个指标：一是地均工业总产值，它是反映工业生产总规模和总水平的重要指标；二是地均利税，它反映的是企业的经济效益和对国家税收方面的贡献；三是地均职工工资，反映了企业职工的收入水平；一般而言，土地利用效率越高，工业用地的集约利用程度也就越高。为提高节约集约用地水平，各地不断探索节约集约用地的新方法和新手段，从规划控制、产业导向、用地审批、批后监管各个角度，侧重存量挖潜，各地的工业用集约效益逐步提高，但与国际上其他发达城市相比，差距较大。同时，工业用地效益也呈现比较明显的空间差异。 （1）工业用地产出不断
20、提高，但集约度仍有待提高 从工业用地效率看，我国诸多大城市的工业用地效率不断提高，但按城市建设用地中工业用地地均产出计算，与纽约、东京等国际化大都市相比，我国上海、北京等特大城市工业用地面积较大而且效率低下，以北京为例，2003 年，北京全市的地均工业增加值为 317.3 万元/公顷，城八区为 415.3 万元/公顷，仅仅相当于日本东京的 5.797%。再以天津为例，2004 年天津工业用地产出率仅为纽约 1988 年的 24.33%，芝加哥1990 年的 31.11%，东京的 15.15%，以及大阪的 26.31%。 即使以工业用地比较集中的园区产业用地产出为例，我国工业用地的集约利用水平仍
21、有待提高。2004 年，中国国土资源部参照国际标准，提出了中国先进开发区的土地投入产出标准。从产出强度来看，应达到每平方千米 7.5 亿美元，即每平方千米 60 亿元人民币。从实际数字看，尽管中国 54 家国家级开发区地均工业总产值逐年增加，土地利用粗放化状态改善显著，然而这一标准直到 2007 年才基本实现。如果考虑其他数量众多、占地面积大，土地利用水平参差不齐的地市级县级工业园区，很难认为中国产业园区的土地正在集约化利用。 （2）工业用地集约利用效益区域差异较大 一方面，从全国看，我国城市工业园区工业用地的地均产值在空间上表现为东部高于中部，中部高于西部，呈圈层分布。2009 年，桑海市开发区土地产出率达到 58 亿元/平方千米，其中国家级 115 亿元/平方千米，市级 46 亿元/平方千米。全市产业用地平均产出率约 24 亿元/平方千米，土地产出水平在国内处于领先优势。如深圳市的单位面积工业用地产出效益位居全国大城市前列。2005 年地均工业增加值达到 9.6 亿元/平方千米，分别是上海的 1.75 倍，广州的 1.92 倍和北京的 5.65 倍。但与境外发达城市相比，仍然存在较大差距，深圳市 2005 年地均工业用地
