1、海南特区产业发展的环境困境与激励性环境规制设计摘要推进经济快速发展是海南特区今后很长一段时期的重要任务。但是，在全国环境加速变化的背景下，海南特区保护生态环境与推进产业发展也存在诸多矛盾。如何在制定政策时做到二者兼而顾之，值得认真探讨。本文介绍了经济发展中遭遇到的环境困境问题，对协调环境与经济发展的环境规制理论进行了分析，在此基础上结合海南省经济发展现状，研究了激励型环境规制政策在经济发展和环境保护中的运用。 关键词海南特区；产业发展；环境规制 中图分类号F205 文献标识码A 文章编号1006-5024（2013）08-0022-04 基金项目海南省哲学社会科学规划课题项目“海南产业发展的环
2、境成本核算与环境规制研究” （批准号：HNSK（GJ）12-70） ；教育部新世纪优秀人才支持计划（批准号：NCET-07-0249） 作者简介何忠谱，海南经贸职业技术学院财务管理系主任、副教授，研究方向为经济管理、CPA；（海南海口 571127） 黄景贵，海南大学经济与管理学院教授，经济学博士，研究方向为发展经济学。 （海南海口 571102） 一、前言 环境困境是指一个国家或地区经济发展到一定水平时环境的污染程度加剧、自然资源紧缺、环境压力随之剧增的一种现象。 1990 年，美国经济学家格鲁斯曼和克鲁格对全世界 66 个国家不同地区的环境污染进行实证研究后发现，环境污染程度与人均收入变化
3、呈倒U 字关系，即随着人均收入增长，环境污染呈先增长后下降的趋势。这一理论也被称为“环境库兹涅茨曲线” ，暗含的政策含义是指发展中国家在经济起飞阶段必然会出现严重的环境污染问题，但当经济发展到一定程度之后，环境污染问题会随着产业升级、人们环保意识增强等原因而自发得到解决。因此，一个国家（尤其是中低收入国家）对经济发展中产生的环境污染可以采取无为而治的态度，最好的解决方法是加速经济增长，使人均收入水平尽快越过环境污染严重的低水平阶段。 “环境库兹涅茨曲线”提出之后，在经济学界引起了广泛争议。一些经济学者认为，该理论为发展中国家走“先污染，后治理”的经济发展模式提供了理论支持，纵容发展中国家以牺牲
4、环境为代价换取经济增长。另一些经济学者则认为，该理论的证明本身存在缺陷，比如，沙菲克认为格鲁斯曼和克鲁格的研究只选取了 14 种污染物，但是，对环境造成威胁的污染因素远不止 14 种。他选取了 140 个国家基于 1960-1990 年的数据，分别对多种环境污染因素与人均收入水平之间的关系进行了研究，发现并不是每一种环境指标都会随着收入增长而改善，比如，硫化物和城市污水的排放量会随着收入增长而不断恶化。还有一些学者认为，环境库兹涅茨曲线没有考虑到环境的“承载阀值”效应。该效应认为，基于自然界有限的环境自净能力，当环境污染积累到超过环境容量的“承载阀值”时，任何解决该环境污染的措施都不再有效。
5、改革开放以来，中国经济在工业化过程中快速发展，以年均 9.3%的速度位居世界首位，解决了十几亿人的温饱问题。但据有关机构测算，20 世纪 90 年代中期，中国经济增长有 2/3 是在生态环境透支的基础上实现的。世界银行的研究报告也指出，中国大气污染和水污染的经济损失约占 GDP 的 8%。因此，在当前严峻的环境污染和资源紧缺情形下，发展中国家不能再走先污染、再治理的老路，而是要选择一条保护环境、节约资源以及与大自然和谐共处的可持续发展道路。 从经济理论分析，工业化经济体系运行与发展中遭受到的环境问题，主要是由于社会经济活动普遍产生的负外部性而导致的。负外部性表现为大量生产者或消费者可以自由地使
6、用生态环境资源而不需支付费用，使得生态环境破坏费用全部排除在商品价格之外，即经济活动的生态环境成本没有准确地通过市场机制体现出来，或者支付的费用低于使用生态环境资源创造的价值，造成生产者私人成本少于实现发生的社会成本。因此，要解决经济发展过程中的环境问题，最关键的是要消除生产和消费过程中的严重外部性，使得生态环境破坏费用全部反映在商品价格之内，让市场价格信号完全反映出生态环境资源的价值。 从政策层面分析，环境规制被公认为是解决经济活动外部性、纠正市场失灵最有效的方式之一。环境规制的经济学原理主要基于“庇古税”和“产权理论” 。英国经济学家庇古早在 1920 年就提出了通过征税或者补贴的方法来使
7、当事人的私人成本与社会成本达到一致，从而解决经济活动的外部性，此后在很长一段时间内对造成污染的企业收税或收费成为各国治理环境问题的主要办法。20 世纪 50 年代，制度经济学家科斯对上述方法提出了质疑，他认为，这种事后的征税办法只能对污染环境的企业行为有一定的制约作用，但是不能从根本上解决环境污染问题，收税是收税，污染还是污染。在科斯看来，合理清晰地界定产权比简单地采取收税政策解决外部性问题更为有效。如果产权界定是明晰的，那么通过产权交易解决外部性是可行的。以 Y 厂商对 X 厂商因污染而施加外在成本为例。在产权可以自由买卖的条件下，如果法律界定 X 厂商有权不受污染，Y 厂商为了能够生产就必
8、须向 X 厂商购买污染权。这时，Y 厂商将因此增加一部分边际成本，而 X 厂商则得到相应的收益。反之，如果产权界定给 Y 厂商，即 Y 厂商有权向 X 厂商施加污染，那么，X 厂商将购买这一权利以便 Y 厂商不释放污染，结果产权交易本身使得污染问题得到解决。 环境规制政策包括命令控制型环境规制政策、市场激励型环境规制政策和自愿型环境规制政策。命令控制型环境规制政策是指由环境管理部门发布命令控制污染环境的行为并对其进行监控，对不遵守规章的行为加以制裁，对遵守规章的行为给予奖励。市场激励型环境规制政策则表现为一种经济手段，通过鼓励企业进行创新，推出减少污染的技术和方法，从而降低整体的污染控制费用，
9、促进对资源的有效利用。自愿型环境规制政策强调企业的主动性，以企业自愿参与为基础，一般不具有强制性约束力，通常表现为环境审计、环境认证、环境协议等形式。 二、海南产业发展的环境困境制约 由于基础薄弱、区位劣势、人才缺失等原因，海南在很长一段时间内都是以农业为主的落后经济省份。海南经济特区成立以来，在政府出台的一系列产业政策引导下，经过 20 多年的调整，海南产业结构已经基本实现了“一省两地”的目标方案，从 2000 年到 2012 年，第一、第二、第三产业增加值分别从 196.56 亿元、101.69 亿元，220.23 亿元增加到711.47 亿元、803.67 亿元、1340.12 亿元，分
10、别增长了3.62、7.90、6.08 倍，形成了以旅游业以主导，以新型工业和生态农业为支撑的产业结构。在经济快速发展的同时，原来生态环境保护较好的海南省也出现了较为严重的环境污染问题，海南省似乎也逐步陷入了环境库兹涅茨曲线困境，具体表现为： （一）新型工业产生严重污染 从 2000 年到 2012 年，第二产业增长了 7.9 倍，是增长最快的产业。但由于措施不力，管理不严，由工业产生的三废也在快速增长，导致局部自然环境资源被破坏和生态环境恶化。以 2011 年为例，全省工业废水排放量为 6665.64 万吨，主要工业污染物排放量 1.32 万吨，工业废气排放量 1692.49 亿立方米。与 2
11、010 年相比，分别增长了 15.3%、32.7%和24.5%。虽然近年来部分县市的污染物处置利用率都有了较大提高，但是仍有一部分县市比如定安、临高、琼中县等处置率较低，对环境造成了严重污染。 （二）旅游业产生的严重污染 旅游业相对其他产业对环境的污染相对较轻，但也并不是达到可以完全忽视的程度。世界旅游组织副秘书长利普曼 2007 年曾指出，由旅游业排放的温室气体占总排放的 5%。长期以来，海南省一直坚持把旅游业作为海南省优先发展的支柱产业。2009 年 12 月 31 日，国务院发布关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见 ，将国际旅游岛建设上升为国家战略，为海南旅游业发展带来了前所未有的机
12、遇。近些年，海南旅游业的发展也产生了比较严重的环境污染问题，主要表现在以下几个方面：一是垃圾公害。近几年，来海南旅游的游客流量急剧增多，而与旅游业迅速发展相配套的规划和管理又没有及时跟上，再加上人们的环境保护意识还比较差，大量游人随身携带的各种物品随处乱扔，造成了旅游地垃圾污染问题严重。二是水污染。它主要是由一些工业企业、房地产开发商以及居民乱排污水引起的。比如万宁市兴隆温泉旅游休闲区是海内外知名的旅游胜地，大量宾馆酒店将洗床单、洗碗碟使用过的化学污水随意排放，导致下游市区 10 多万人口的万宁市城市饮水源地总磷超出。三是生态破坏。生态环境和旅游资源遭到旅游活动和开发的破坏，主要表现为景区内超
13、容量的游人活动造成的破坏。另外，旅游房地产发展过猛，对海南自然生态环境产生了巨大的影响和压力。例如，三亚市为把三亚湾建成度假型房地产基地，对原有的基岩、沙岸、珊瑚礁、红树林等海岸生态进行了大规模清除，导致了三亚湾海岸侵蚀加剧，海岸线后退明显。 （三）农业发展产生的严重污染 海南拥有得天独厚的生态环境，湿热的气候条件、广阔的热带土地、优良的水资源都为海南省发展热带农业提供了优越的资源基础。但是，近些年来海南农业的迅速发展也带来了一系列生态环境问题，很多农户为了防止害虫对农作物的破坏，违规使用大量农药；为了促进农作物早熟而使用农膜，再加上大量无机化肥的使用，对土壤、水流都产生了严重污染。一些地方由
14、于管理不严，农民肆意砍伐热带树木占用土地资源进行耕种，减少了热带树木的数量。此外，近些年快速发展起来的海水养殖业对周边的水资源和土地资源也造成较大污染，严重影响农作物质量以及水域附近居民的生活质量。 三、海南产业发展的环境激励规制措施 旅游资源是旅游业发展的前提和基础，旅游业作为资源依附性很强的产业，比任何其他行业都更依赖自然生态环境和人文环境的质量。旅游环境包括自然环境和人文环境。对自然环境而言，在众多的人类经济活动中，旅游对自然环境的依存度是非常高的，旅游就是将美丽的自然“环境”卖给游客的一个过程。中共海南省委书记罗保铭同志也不止一次说过：失掉了生态环境之美，海南的根本优势就丢了。与传统产
15、业相比，旅游业应该是与环境保护、生态建设冲突最小的产业之一，二者本质上是唇亡齿寒的关系。党的十八大报告提出“美丽中国”的概念，对正在绿色崛起的海南，既是鼓舞又是鞭策。在海南建设者们的脑海里，得天独厚的自然生态环境是海南科学发展的核心资源，必须下最大的力气去保护。 这一问题也越来越受到国内一些学者的关注。吴庆书、杨小波、韩淑梅（2000）认为海南旅游业的发展与生态环境密不可分，旅游人数的剧增使尘类污染增加，同时也造成了中小河流污染等问题。陈刚等学者（2012）在研究海南省环境保护和生态农业发展的关系时提出，虽然海南省拥有发展热带农业得天独厚的资源优势，但是农业的发展也导致了海南省部分地区土壤、热
16、带雨林、热带海洋的污染。可见，在海南省发展经济的同时，也存在着一些特殊的环境问题。 针对海南省的三大产业发展与经济的关系，国内的一些学者曾提出相应的环境保护措施。李洪波（2012）提出为了实现海南省的可持续发展，必须发展热带高效农业实施科技兴农战略，发展新型工业、加大节能减排的力度，注重经济效益、社会效益和生态效益三者的统一。 为了解决发展热带农业过程中的环境问题，陈刚等（2012）提出要提高公众生态农业和环境保护意识、科学制定海南生态农业发展规划、集成先进技术支撑生态农业发展。毕华、尤春花（2000）提出要解决海南省农用土地资源生态环境问题，需要保护森林资源、严禁乱开乱垦、扩大绿色植被面积、
17、恢复沿海沙荒化地区的生态以及逐步减少化肥农药施用量、推广生态肥料的使用。本文则是围绕环境激励规制对海南省的生态环境保护提出相应的建议。 环境激励规制是指运用经济手段促使企业在追求利益最大化的过程中保护环境，主要通过环境税费、补贴、可交易许可证、押金返还四个工具影响企业的行为，从而改变企业和环境之间的关系。 （一）建立环境税费制度 环境税费又称作生态税，是最普遍的环境规制政策，国家以企业的污染排放结果作为征税对象，征得的税用来弥补企业给环境带来的损害。环境税费拥有所有税种固定性、无偿性和强制性的特征，在一定程度上克制了企业的污染力度，对水污染、空气污染等的防治取得了良好的效果。 作为十八大代表，
18、海南省政府副省长陈志荣最关注十八大报告中的“生态文明建设”的内容，他对海南生态保护提出了一些建议，其中包括在海南省试行生态税费制度，以地方立法形式明确其具体征收项目和标准，资金全部用于中部山区生态补偿和生态环境建设。环境税作为激励型环境规制的一个重要政策体现了公平原则，促进海南省各企业公平竞争。 如果不建立环境税收制度，不去定量企业所造成的环境污染，一些污染严重的企业所造成的环境污染就需要用全体纳税人缴纳的税款进行治理，实质上就是由其他社会成员来补偿该企业的环境成本，这显然有失公平。海南省引进环境税收，通过征收环境保护税，建立公平机制，将税款直接用于治理污染以弥补该企业造成的环境损失，一方面可
19、以减少环境污染的程度，另一方面也可以维护环境污染小的企业利益。 （二）开展环境补贴 补贴是政府给予生产者的一种财务支持，具体是指对表现良好的企业直接返还减污成本的一种环境规制政策。补贴政策可以激发生产者保护环境的动机，从而改善其与环境之间的关系。比如说针对目前一些企业不愿将电力用在新推出的降污设施上的情况，政府和环境规制机构可考虑对企业实行补贴制，即对一定的电力耗费进行补贴，从而鼓励企业应用这些降污设施，从而真正达到降污减排的效果。 在环境补贴方面，三亚市政府提出要补贴保护生态环境的农民。近年来，由于旅游业等其他产业的发展，三亚市农民可供耕作的土地资源减少，导致农民的人均收入逐年下降，这些农民
20、对三亚生态环境的保护作出了很大的牺牲。因此，三亚政府决定要加大对这部分农民的财政转移支付，每年对这些农民进行补贴，每人补贴的标准不低于城镇最低生活补助标准的 2/3，更加激发了当地农民保护周边生态环境的积极性。 （三）加强污染排放管理 其有效措施之一是推出可交易许可证。可交易许可证是环境规制机构颁发给企业的、注明排污量上限的凭证。 “可交易”顾名思义就是可以通过交易来购买更多的排放量限额，不过这当然是以付出更多成本为代价的。因此，有些企业为了降低环境成本，将自己企业的可交易许可证卖出。所以说，可交易许可证是一种提高环保效率、提高环境规制作用的有力工具。 海南省环境保护条例第三十七条有如下规定：
21、从事生产经营活动的单位和个人，向环境排放污染物的，必须按照国家有关规定向所在地环境保护行政主管部门申领污染物排放许可证；向海域直接倾倒废弃物的，向海洋行政主管部门申领废弃物倾倒许可证。笔者认为，为了让海南省各大小企业更加积极自主地保护环境，可以引进可交易许可证这一工具，将各种许可证拍卖交易，从而在降低本企业环境成本的同时提醒其他企业要为污染环境付出相应的代价，以此降低环境污染、保护生态环境。 （四）实施押金返还制度 押金返还制度是指针对一些可能会污染环境的企业征收押金，具体时期过后如果该企业未对环境造成污染，环境规制机构就向该企业归还押金，反之则没收押金。押金返还制度可以很好地激励企业降低污染从而赢回押金，同时也可以起到节约监督成本的作用。 激励型环境规制政策中的押金返还制度同样适用于海南省的每个产
