1、建立经济发达地区军人附加津贴制度研究【摘要】 经济发达地区附加津贴是以货币形式给予驻该地区军人用于弥补与当地中等收入人群收入差距的补差性报酬。建立经济发达地区附加津贴，符合国家收入分配政策、体现军人职业特点的军队收入分配制度体系。 【关键词】 发达地区 收入分配制度 军人附加津贴 经济发达地区是指人均国民生产总值、人均财政收入、农民人均纯收入三项主要经济指标高于全国平均水平的地区，如杭州、广州、深圳、温州、沈阳、大连等城市。近年来，随着国家经济的不断增长，物价水平的不断提高，军队附加津贴对经济发达地区官兵生活补偿的作用日趋弱化，现行的地区附加津贴制度标准滞后于经济增速，享受范围小的矛盾日益凸显
2、，广大官兵对于提高地区津贴标准、扩大享受范围的意愿呼声越来越高。建立经济发达地区军人附加津贴制度具有十分重要的现实性意义。 一、建立军队经济发达地区附加津贴制度的重要意义 1、建立经济发达地区附加津贴制度，是完善军队津贴制度体系的现实需要。着眼国家经济社会发展和军人职业特点，调整改革军队政策制度，对加强国防和军队建设有着重要意义。军队津贴分配制度，是军队政策制度的重要组成部分，事关部队建设全局和长远发展。近年来，总部积极适应形势任务发展变化，积极调整收入分配制度，不断完善津贴制度，使军队的工资分配政策更加科学合理。但受军队驻地高度分散、经济水平高低不等、收入情况纷繁复杂等因素影响，虽然也出台了
3、地区津贴的规定，但标准比例设置上还存在结构较粗、紧贴不够的问题，特别在经济发达地区，人员的待遇仍然偏低，需要在制度体系层面加以健全和完善。 2、建立经济发达地区附加津贴制度，是凝聚军心鼓舞士气的有效途径。首先，能够提升军人社会地位。军人收入待遇是军人劳动价值的具体体现，反映了对军人社会价值的认同。其次，能够解除官兵后顾之忧。作为家庭的一分子，军人同样担负着赡养老人、抚养子女的义务和责任，需要为家庭提供良好的经济支撑。但在发达地区，物价水平相对较高，生活成本支出较多，军人赡养家庭的担子相对加重。增加发达地区附加津贴，能够在一定程度上缓解生活压力，解除官兵后顾之忧，进一步实现好、维护好、保障好官兵
4、的切身利益。再次，能够更好拴心留人。勿需讳言，大部分军人在服役一定年限后，都会面临着复员转业， “二次就业” 、子女转学等难题，需要承担大量的额外开支。鉴于此，通过建立补贴制度，使官兵在服役期间通过增加收入，提高生活质量，改善生活环境，可以使大家在服役期间能够安心部队工作，进一步增强扎根军营、建功立业、履职尽责的工作热情。 3、建立经济发达地区附加津贴制度，是共享经济社会发展成果的实际体现。我国公务员法明确规定：“公务员工资水平应当与国民经济发展相协调、与社会进步相适应。 ”军人是特殊的国家公务员，军人的特殊使命，是国家经济得以快速发展的重要前提和可靠保障。军人作为经济发展过程中的重要力量，理
5、应分享发展成果。因此，应根据国家经济发展指数，参照发达地区公务员实际收入，建立起弹性较强的附加津贴制度，使之与国民经济发展相一致，与社会进步相适应，充分显示和谐社会的优越性在发达地区服役官兵身上得到更好的体现。 二、现行军队地区附加津贴制度存在的主要问题 1、津贴标准偏低，功能体现不明显。2006 年，党中央、国务院做出改革公务员工资制度和规范公务员津贴补贴的决策部署，在改革基本工资制度的同时，利用三年时间规范了津贴补贴制度。与此同时，军队也随之进行了改革，规范津贴补贴后，军人的生活质量和收入水平得到较大程度的改善与提高，收入略高于中等城市同类人员的生活水平。但在经济较发达地区的服役军人，虽然
6、收入水平大幅度提高，却仍不足以弥补经济发达地区额外的生活成本支出，也难从根本上解决军地收入反差较大的现实问题，甚至有愈拉愈大的趋势。据统计，全国部分地区军地工资水平的最大差距已超过 6000 元，以目前干部最高标准（深圳市、珠海市部分县、区）只有 650 元/月的地区生活津贴，对补偿军地工资差距、改善官兵生活质量来说简直是杯水车薪。 2、项目设置交叉，地区划分不合理。现行地区附加津贴包括：地区生活津贴、驻西藏部队特殊津贴、驻港（澳）部队津贴、国外津贴四项，在地区生活津贴中包含了地区工资（津贴）补助、地区生活津贴（补助） 、地区性临时补贴、西藏毗邻地区生活补助、特区津贴、海岛生活补助、驻粤部队临
7、时职务津贴、驻粤（琼）部队生活补贴、驻藏部队义务兵在藏服役津贴，统一并入了地区生活津贴。从功能上看，发挥的既有对发达地区的补偿又有艰苦地区、海岛生活的补助作用，却纳入地区附加津贴范畴，与边远艰苦地区津贴和驻西藏部队特殊津贴在功能上有重合之处。如此划分，让人感到内容不清，标准不一，地区各异，功能相似，不仅模糊了地区附加津贴制度的功能，也给地区生活津贴标准的确定带来了困难。 现行的地区附加津贴制度，主要考虑了艰苦边远地区、特区、境外等地域因素，对军人及家庭生活带来的影响，并未将经济发达地区给军人家庭生产生活带来的负面效应考虑进去，我国许多省会城市和地区，处于政治、经济、文化中心地位，其经济发展、消
8、费水平增长速度较快，驻地物价、居民收入和生活水平都发生了很大变化，这些地区的军人收入却仅能维持正常消费水平，没有充分享受到驻地经济飞速发展带来的丰硕成果，呈现出“墙外开花墙内不香” 、 “风景一边独好”的失衡局面。因此，驻经济发达地区的军人理应纳入地区生活津贴制度范围。 3、法规制度不健全，调节机制较滞后。国家工资制度改革后，公务员的基本工资执行统一标准。但是，地方政府可根据本地区的财政经济状况自行确定津贴补助，且补助项目、标准增长迅速，有的占到工资收入的 70%以上，而军队地区附加津贴制度的调整则明显滞后，无法体现军队地区附加津贴的功能和作用。一是决策调整机制不够灵活。特别是建立经济发达地区
9、津贴，既要考虑部队的稳定和平衡，更要考虑驻地的实际制定政策依据等等，从方案论证、决策、试点、在全军实行，需要的周期过长，缺乏灵活性和时效性，影响了地区附加津贴制度的科学发展。二是动态增资机制缺乏弹性。特别是 1998 年军队地区津贴规定出台至今，现行标准维持了 10 多年，在这种常态化标准的机制下，地区附加津贴标准的水平显然无法与各地经济发展和物价增长相匹配，绝大多数地区的公务员津贴补贴都有相应提高，而军队地区附加津贴制度享受单位也没有及时的随经济发展、物价变化、居民收入增加而进行调整，不能满足客观需要，弱化了津贴功能，有悖于地区附加津贴制度建立的初衷。三是联动调节机制有所欠缺。根据现行规定，
10、军人在享有地区附加津贴的区域，无论工作长短、职务高低，均没有建立地区附加津贴与驻军地区经济发展联动的调节机制。导致生活在经济发达地区的官兵，近年来工资津贴增资标准远不及经济发展、房价、物价上涨的增长速度。这些都是军队地区津贴制度体系的薄弱环节，亟待改进和完善。 三、建立经济发达地区附加津贴制度的初步构想 1、合理确定标准，准确把握原则。一是构建科学的地区系数函数模型。各地区具体水平的确定，根据能够客观反映地区经济社会发展状况来确定地区系数，应以当地的经济发展水平、物价指数、居民收入及消费水平等因素为依据综合计算或参照国家统计局提供数据确定。可用下列算式表示： 发达地区津贴=基本标准地区系数（U
11、） U=f （Z 、X、Y） 其中：Z 为驻地人均经济总量，X 为驻地消费物价平均指数，Y 为驻地公务员平均收入；地区系数应计算到县（区）一级。Z、X、Y 的数据可从国家统计局获得，由此得到一个准确的地区系数。二是确定合理的基本标准。确定合理的基本标准应考虑两个方面：首先基本标准不应是单一固定标准，而是区分职务、级别的不同标准。在标准的确定上，应秉承“适度”的原则，不宜过高或过低，以免造成负面效应，科学合理地确定职级标准，一般为一至五等为宜，同一地区（县） ，享受同一标准。其次是由于地区附加津贴只是对额外生活成本和军地工资差距的补偿，因此，基本标准不应是基本需要的绝对值，而应是一个差额，是驻军
12、干部与驻地同职级公务员收入、物价指数之间的差额补偿。 在经济发达地区附加津贴的建立上应遵循以下原则。一是按劳分配的原则。在同样的军事劳动中，由于劳动强度、作出贡献的不同，军人提供的劳动量、承担的责任也存在差别，因此建立地区附加津贴不能搞平均主义，要按照按劳分配原则区分干部、士官、义务兵的津贴档次二是利益驱动的原则。在现代市场经济条件下，物质动因是决定人们行为的最终动因。作为军人，同样也不能只提倡精神奖励而忽略物质补偿。据此，津贴的标准应适当体现国家对驻经济发达地区军人生活成本的经济补偿。三是标准适当的原则。在确定和调整地区附加津贴时，必须以地方同类人员的收入水平为参照，保障军人的收入不低于地方
13、同类人员的收入，使军人待遇水平与地方同类人员的收入水平保持基本均衡。充分体现军队以人为本的理念。但是，在制定标准和享受标准上，要做到既符合地区实际、确保平衡又要向边防海岛、高原等特殊艰苦地区倾斜，使艰苦地区军人收入达到或适当超过经济发达地区军人的收入水平，优先保障艰苦边远地区官兵利益，鼓励驻艰苦地区官兵扎根驻地安心工作。同时，也要注意对建立补偿功能的正确引导，减少该项目可能造成的“负激励”作用，即发达地区本来就吸引人，增设项目后，避免造成负面导向。因此，在标准设置和享受范围方面应做一些具体翔实的规定，加以正确引导，确保均衡。 2、科学划定类别，体现津贴功能。从现行军队地区附加津贴的设置上，可以
14、看出，按照地区的不同划分为三类：第一类是为驻经济发达地区依据经济发展水平、物价指数和居民生活费用支出指数以及其它情况为依据建立的经济发达地区津贴。第二类是为驻西藏部队建立的特殊津贴，此类津贴参照对西藏特殊政策，针对部队驻地特殊环境等因素建立的。第三类是为驻国外（港澳）地区建立的地区生活津贴，主要是针对援外出国人员所在地区艰苦程度和生活水平及港澳特殊政策和特殊情况建立的。建议对地区生活津贴进行重新规范整合，将地区生活津贴原保留的西藏毗邻地区生活补助、海岛生活补助、驻粤部队临时职务津贴、驻粤（琼）部队生活补贴合并到边远艰苦地区津贴，因为这部分津贴补贴主要体现了对艰苦边远、海岛地区的补偿，与边远艰苦
15、地区津贴相重合；另外将驻藏部队义务兵在藏服役津贴与驻西藏部队特殊津贴合并。把地区生活津贴改为“经济发达地区津贴” ，原保留的地区工资（津贴）补助、地区生活津贴（补助） 、地区性临时补贴、特区津贴一并归为经济发达地区津贴。从地区津贴分类上看，这样划分更为直观、清楚、易懂。3、完善津贴制度，建立调节机制。一是让决策机制“活”起来。适当对各大军区“放权” ，把经济发达地区津贴的审批权“下放”至军区，由省军区负责驻军驻地消费水平、指数进行调查、核实论证，并结合国家统计局获得的数据进行科学合理的确定标准，经军区审批后，报总部备案，总部可对其进行相应的调整和总体控制。经济发达地区津贴制度建立后，必须建立相
16、应的调整机制，保证军队经济发达地区津贴不受客观情况变化的影响，可每 2 至 3 年根据国家统计局提供的数据进行一次计算调节，即可得到符合具体情况的地区系数，经济发达地区津贴标准也就随之得到，形成长效调节机制，充分完善经济发达地区津贴的功能。二是使增资机制“动”起来。经济发达地区津贴是针对驻地经济发展水平、物价指数及居民生活费用支出指数等因素的补偿。在经济快速发展的今天，我国多数地区政治、经济、文化中心城市的经济发展、消费水平增长速度很快，因此应结合当今社会经费发展的实际，重新划分地区生活津贴享受范围，加大覆盖面，根据驻地经济发展水平、物价指数和居民生活费用支出指数等情况，参照国家与各省、自治区
17、、直辖市、计划单列市和民族自治地区（州、盟）制定的工资性、物价性、地区性等津贴补贴规定，以及驻军干部与当地公务员工资水平差距，结合军队实际和财力可能建立和调整，努力形成动态的增资机制。无论是特区，还是各大省会城市、中心城市，当军人工资水平在当地的实际购买力明显低于全国平均收入水平时，就应将该地纳入“发达地区生活补贴”的保障范围。三是把协调机制“联”起来。一方面，要建立起科学的津贴调研制度。在军地设置联系点，架构起立体调研网络。定期在全军范围内进行针对各个地区经济条件、物价指数、地方公务员工资津贴调整以及军队建设任务变化等因素进行细致调查，得到翔实数据后由有关部门进行汇总，并将影响军队人员工作、
18、生活的各个因素进行量化评估，分析这些因素变化对军人生活待遇带来的影响。这样可以为发达地区附加津贴发放提供有关参考和数据支持，便于津贴标准能够依据内外部因素变化及时做出必要调整，确保发放范围和等级标准的合理性和时效性。另一方面，要建立起良好的军地互动制度。就是要构建依据国家和军队相关政策法规，围绕军队地区津贴水平协调军队与国家机关、地方政府之间关系的工作机制。其作用就是使军队人员的津贴水平与国家、地方特别是经济发达地区公务员的津贴补贴水平形成一种良性的互动态势，形成一种“地方涨我也涨”的津贴补贴互动模式，既体现军队的特殊性，又与地方的津贴政策相互联动、共兴共荣，使军人收入水平能够跟上地方公务员的增长速度，真正达到补偿其生活消耗和劳动付出的功效。 【参考文献】 1 李俊峰：军人福利比较研究J.军事经济研究，2003（3）. 2 杨晶：我国居民消费结构的变化特征及变动趋势J.经济研究，2004（5）. 3 郝万禄：军人生活待遇改革理论与政策取向J.后勤学术，2004（5）. 4 刘立勋：军人工资水平定位研究D.国防科学技术大学，2008.
