1、扩大慈善资源有效供给的对策思考摘要：打破目前主要由官办的比较单一的慈善事业发展局面，鼓励民间慈善事业发展，有利于进一步改善社会分配关系、促进社会和谐。应该通过完善法律制度，保证民间慈善需求的真实表达，建立客观畅通的慈善信息交流渠道，支持和规范企业、个人以及其他社会团体兴办慈善事业，多渠道增加我国慈善资源的有效供给，调动一切力量，扩大慈善资源的供给总量，以便更好地发挥慈善事业对调整分配关系、促进社会稳定发展的积极作用。 关键词：慈善需求表达；慈善业供给不足；慈善透明度 中图分类号：F124.7 文献标识码：A 文童编号：10077685（2013）08003505 一、我国慈善资源供给现状的初步
2、估计 慈善作为“有公共偏好的私人物品” ，无法通过市场价格来反映其供给需求数量。同时，慈善业供给需求量也很难获得准确的总量统计。为了从一定程度上反映我国现在慈善资源的供求状况，我们在 2009 年至2011 年 3 年期间，对我国 32 家省会电视台的相关频道的救助需求节目进行了跟踪统计，同时对东北地区三家省级医院进行了访谈调研。初步调研的明显结论，就是我国慈善业供求现状突出表现为“慈善资源有效供给严重不足” 。3 年间我们对 32 家省会媒体的跟踪调查表明，平均每周每家接到慈善救助需求信息 82 条，而平均每周每家电视台实际报道慈善救助需求信息 3 条，3 年间实际报道的慈善救助需求信息约为
3、 12719 条，可见有 97%的慈善救助需求没能得到传播。从三家医院的住院患者的慈善救助需求来看，在 100 个有慈善救助需求的家庭中，真正能够得到公开社会救助的不足 2%。从我国弱势群体数量看，我国目前各类残疾人总数约8300 多万，占全国总人口的比例为 7%左右。我国精神病患者群体 2010年达到 1 亿人以上，占全球 1/4；我国在国际标准贫困线以下人数达到 2.1亿。上述弱势群体一旦遭遇意外，都可能成为社会慈善救助需求的主要对象。加上我国地域辽阔、地质结构复杂，自然灾害产生的受灾群体不断涌现，这一系列客观事实和相关数据都表明，我国的慈善业总体供给严重不足。 统计结果也从另一个角度反映
4、出我国慈善资源供给渠道不畅。慈善资源作为一种特殊的“公共产品” ，其需求表达应遵循公共品需求表达方式，即拥有合法话语权的前提下，使自身的慈善需求得以直接或间接地及时有效地表达，如登记、投票、媒体等方式，以便供给方给予有效回应。调查结果显示，我国不具备常规的慈善需求表达渠道，即便是通过媒体诉求也只能有 3%左右的幸运者得到表达。由于缺乏正常的慈善渠道，导致民众只能通过非常规方式表达慈善需求，如路边行乞、私设募捐箱等等，更有一些不法分子浑水摸鱼、巧立名目乱设募捐箱骗捐、点头机式行乞以及致残行乞甚至职业化、行业化。这一系列慈善乱象的根源在于我国缺乏常规的慈善需求表达渠道和机制。 二、我国慈善业供给不
5、足的原因剖析 我国慈善资源有效供给严重不足，与特定历史、观念、信息沟通制度和政策有直接关系。 （一）历史障碍导致慈善组织数量不足 在我国的计划经济时期，政府组织包办一切、代替一切管理社会职能的特点突出。当时政府组织不仅承担企业内部的初次分配的全部权利、社会二次分配全部权利，也承担慈善资源供求等第三次社会分配权利。政府组织取代慈善组织，造成了一系列社会错觉。人们认为社会没有需要救助的人，即使有需要救助的人群，政府也会负责到底。中国慈善研究国家重点课题承担者周秋光教授在中国慈善简史一书中描述了当时人们的想法， “人们深信，共产主义是人间天堂，能够让广大人民群众解除一切苦难，彻底摆脱贫穷，过上富裕的
6、幸福生活。既然如此，就无需也无必要发展慈善事业。 ”直到改革开放以后的 20 世纪 90 年代，才成立了中华慈善总会等机构。值得注意的是，这些官办慈善机构仍然不是与政府平等合作意义上的慈善组织，社会仍然缺乏真正意义上的民间慈善组织，慈善资源总体供给不足也就不足为怪了。 （二）诚信缺失影响慈善资源供给总量扩大 在现阶段，不单是富人的捐助行为有时会遭到别人的质疑，就连普通百姓的捐助行为也往往被误解为“必有所图” 。做好事的人往往会被人们怀疑，这在一定程度上反映出社会诚信的缺失。调查显示，被定为“非法集资”是民间慈善组织的最大担忧。正因为诚信缺失，使民众担心民间慈善组织会以慈善之名行诈骗之实，整个社
7、会诚信的下降导致人们不敢相信有人会无私地付出时间、精力、财力去帮助别人。 （三）慈善救助需求表达障碍造成慈善供给严重不足 我国汶川、玉树地震的捐助经验表明，慈善救助需求表达的畅通，或慈善业供求有明确的沟通渠道是扩大慈善资源供给的重要保障。从一般性的普通居民的慈善救助需求表达看，慈善业需求表达机制缺失是导致总体慈善资源供给不足的重要根源。对于这种第三次社会分配形式而言，我国的慈善业需求表达机制还处于制度设计、制度安排的表达方式缺失状态。在慈善业需求表达制度安排缺失状态下，公共财政出资举办的新闻媒体往往承担了类似的表达角色。某个慈善救助需求一旦被媒体公开披露，往往又会造成个别受助者的慈善资源供给过
8、剩现象，当媒体客观表达他们发布慈善救助需求取得成就时，媒体本身却未发现他们其实是在制造一种新的社会分配不公。即通过媒体表达，个别对象的救助需求得到最大化满足，但相同的、大多数求助对象，或大多数具备慈善救助资格的对象，由于缺乏典型意义，缺乏新闻宣传价值而不能获得社会慈善救助。几年的跟踪调查结果显示，通过媒体公开向社会表达慈善救助需求信息的，也只占向媒体诉求救助需求总量的 3%左右。因此，我国慈善业需求与供给之间的沟通制度设计的短缺状态造成慈善供给严重不足。 （四）政策障碍导致慈善制度设计滞后 1.“双重管理”体制的束缚。注册登记难是制约我国民间慈善组织发展的第一难关。我国对慈善组织实行“双重管理
9、”体制。不但需要在民政部门批准登记，还需要找到愿意当自己管理者的主管部门。然而大多数政府部门怕“出乱子” 、 “担责任” ，对找上门的民间慈善团体往往敬而远之，抱着“多一事不如少一事”的态度，政府部门的这种“政策意向”严重制约了民间慈善发展的积极性，也是导致我国慈善资源供给不足的原因之一。与发达国家政府与民间慈善组织的合作伙伴关系不同，我国民间慈善组织与政府类似行政隶属关系，属于领导与被领导的关系，这使我国很难成立具有独立性的民间慈善组织。民间慈善组织要开展慈善活动，通常要挂靠于一个官办慈善机构，作为它的一个项目，没有独立的账户，没有独立的募捐权，在运营方面不仅要遵守挂靠单位的管理，更要服从政
10、府领导，这导致民间慈善组织很难发展壮大。 2.宗教慈善活动的政策局限。宗教的慈善力比道德慈善力更为彰显和持久。欧美一些宗教信仰比较普及的国家慈善事业的繁荣从一定程度上说明了这一点。我国慈善则更多是依靠道德自觉，宗教团体由于政策的限制一直是偏于一隅。基于宗教的慈善力只有在大灾害面前，全国上下齐动员的全国慈善运动中，才能大张旗鼓地发挥慈善作用，从而成为慈善救灾中的一支重要力量。如在汶川大地震中，宗教团体以各种方式为灾区人民做出极大的贡献。因此，我们应积极主动地与宗教团体合作，鼓励其从事慈善活动，使宗教团体在道德感召力和慈善传统等方面的优势得以充分发挥，为现代慈善事业的发展贡献自身的力量。 但根据中
11、华人民共和国宗教管理条例第三章第十二条规定：“信教公民的集体宗教活动，一般应当在经登记的宗教活动场所（寺院、宫观、清真寺、教堂以及其他固定宗教活动处所）内举行。 ”也就是说，宗教团体从事慈善活动只能在政府批准划定的场所进行，否则，即使是善举也不可以进行。虽然条例中第四章第三十四条也规定：“宗教团体、宗教活动场所可以依法兴办社会公益事业” ，但由于活动场所以及展开慈善活动，需要政府部门登记、申请、审批等复杂繁琐的程序，这对其从事慈善活动是一种隐形的阻碍，也是导致我国慈善资源总体供给不足的原因之一。 3.相关配套法律体系不健全导致管理依据缺失。我国现阶段的法律体系尚处于完善阶段，尤其是法律条文中涉
12、及到慈善救助规定存在空位或空泛问题。近两年的慈善公信危机，正热切呼唤着专门的慈善法的出台。我国慈善法律体系不健全主要表现在：一是保证民间慈善组织发展自由度的法律缺失。从申请设立到开展活动，民间慈善组织都面临着一系列法律问题，如没有独立的身份，无法设立独立账户等等。二是约束慈善组织自律的法规缺失。美国法律对慈善组织的内部运营管理，尤其是大型慈善组织内部财务管理几乎与上市公司同标准，所以美国无论是公共慈善组织还是私人运营的慈善机构，其内部管理机制普遍科学而严谨。我国由于现有慈善相关法律规定粗糙空泛，对慈善组织内部运营管理法律空位，导致慈善组织管理水平良莠不齐，缺乏科学系统的内部自律规制体系。三是民
13、间慈善组织监督体系的法律缺失。当公民行使自己的公民权利，对慈善组织的运作提出质疑、加以监督的行为被回绝或强行制止的时候，缺少相应的监督法规来明确问责处理方式，也缺少对捐赠过程进行有效监督的法律法规，这不仅伤害了公民权利，也伤了公民的善心。四是遗产继承与财产赠与税相关法律的空位。美国等慈善发达国家的经验表明，财产赠与税，尤其是遗产税，对富人捐赠巨额财产用于支持慈善事业发展具有不可忽视的作用。 三、扩大我国慈善资源有效供给的对策思路 实现我国慈善资源有效供给的不断扩大是我国第三次社会分配健康发展的前提。从这一目标考虑，我们认为应当重点考虑推行以下对策。 （一）完善以富裕阶层为主导的全员参与的慈善资
14、源供给模式 1.推进富裕阶层参与策略。只有富人阶层充分参与作为社会第三次分配的慈善事业，才能有效缩小社会贫富差距，进而消除“仇富”的畸形社会心理。引导富人阶层参与慈善事业，一方面要尽快出台赠与法和遗产继承法等相关法律，在法律制度上推进富人参与慈善事业；另一方面，根据马斯洛层次需要理论，富人更倾向于追求更广阔的社会价值的实现，所以我们需要为富人提供“造福社会、回馈社会”的健康舆论氛围。如主流媒体正面宣传陈光标等高调慈善的事迹。引导对富人慈善的宽容态度，让慈善事业成为富人向往的好事，而不是捐了款，反而“被质疑” 、 “遭核查” 、 “被讽刺” ，使慈善成为富人避之唯恐不及的坏事。 2.推进全民参与
15、慈善策略。我国人口众多，人民整体生活水平显著上升，参与慈善的愿望也越来越强烈。在汶川、玉树地震等大灾大难面前，全体社会居民的自愿支持是中坚力量。根据国内外的经验，可以考虑推行以下对策：一是在全社会宣传、营造慈善氛围。借助各种传播媒体，如网络、电视、报纸、杂志等，让慈善理念的宣传像商业广告一样，时时提醒着每个公民的慈善意识。二是发挥典型的示范作用。采用“身边人教育身边人”模式，常态化地开展“先进慈善个人” 、 “先进慈善团体”等评选活动，让慈善是一种荣耀的观念深入民众的骨髓、血液。三是实施从娃娃抓起的慈善战略。在幼儿园、大中小学校的教材和课程设置中加人与慈善相关的课程，通过教育体系，全面推广慈善
16、伦理等。 （二） “四轨”并行，实现慈善资源供给渠道多元化 多元发展慈善资源供给渠道是为扩大慈善资源供给提供组织保障，主要从以下四方面人手： 1.打破官办慈善垄断。现阶段我国慈善事业的基本体制就是“官办机构+资源垄断” ，从设立环节的双重管理体制到募捐环节的指定“唯一” 、“唯二”的捐款账户，再到捐款使用环节不透明，这一系列的慈善资源官方垄断模式导致我国慈善事业发展缓慢、效率低下、公信力丧失，阻碍了慈善事业的发展。 我国应建立慈善资源供给的平等合作机制。政府组织可以举办慈善活动，但绝对不是唯一可以举办慈善活动的机构。现阶段应尽早消除官办、民间之间的领导被领导、管制被管制的供给关系，向平等合作、
17、互联互补的供给关系转变，发挥各自专业特长，实现优势互补，满足多层次、个性化需求，提高慈善效率、节约慈善成本，发挥各个组织参与慈善的积极性。具体建议：取消官办慈善机构的行政级别，取消官办慈善机构的特权，在法律地位和优惠政策方面给予民办慈善平等的待遇，平等地开展竞争与合作。同时，完善慈善监管制度，让慈善更加公开透明。2.放开民间慈善管制。我国当前对民间慈善管制的“放开”应该从两方面着手：放开式准入制度和开放式监管监督。 放开式准入制度，首要的是废除双重管理体制。传统体制的惯性作用导致我国目前慈善政策导向是限制民间慈善机构的进人，并很难取得开放公募身份，使民间基金在创办、融资和运营等环节都困难重重，
18、限制了我国慈善事业的发展。建议借鉴慈善事业发达的欧美国家经验，降低慈善组织设立门槛，如取消繁杂手续、主管单位等等要求，只要提供真实的法人主体（如实名制）信息和组织运行宗旨以及一定注册资金规模就可以设立慈善组织。当然，这需要配合另一个“放开”机制，即开放式监督监管。慈善组织可以自由设立，但不能无序运行。尤其是要通过加强监管，逐步消除和取缔过去曾经出现过的“骗捐” 、 “乱设募捐箱” 、“景区乞讨”等慈善乱象。慈善组织的监管不仅仅是政府行为，应该允许并提供民间监督的有效渠道，如慈善组织财务等内部信息的查阅渠道、行政处罚等情况查阅，以及赋予慈善诉讼权等等。 3.鼓励宗教慈善活动。一是在法律上，制定并
19、完善专门的宗教事务法律体系，尤其是明确宗教团体从事慈善事业的相应规制，使宗教团体从事慈善活动抛开敏感顾虑，有明确的参照规范和法律依据，这样才能避免行善也“如履薄冰，畏首畏尾” 。二是在政策上，政府可以与宗教团体签订政策协议，其原则是在不从事政治活动的基础上，保持独立性、合作性、民生性、自由性，宗旨是改善人民生活的自然和生活条件。如 1998 年英国和资源部门签订的契约、2003 年加拿大与资源部门签订的良好实践准则一样，既把敏感的政治前提明朗化，又鼓励其参与改善社会事业，通过积极合作，尽量发挥宗教团体的积极作用。 （三）建立慈善业供求对接的信息沟通机制 慈善资源供求信息沟通制度设计，不仅是扩大
20、慈善事业有效供给的基础，也是慈善资源供给主体之间的平等合作的前提保障。 1.建立慈善救助需求信息网络平台。建立全国统一的慈善救助需求信息网络数据库，由各级民政部门逐级管理，及时汇总和更新慈善救助需求信息，这在现有的网络技术条件下是完全可以实现的。在这里政府部门扮演的仅仅是信息的提供者，如果有能力也可以是慈善资源供给方，但救助谁、救助多少都与之无关。这一数据库在尊重需求方心理感受的前提下面向全社会开放，供给方自行选择救助对象，可采取直接救助或者通过慈善组织指定救助等方式。为避免救助的重复性，可采取谁救助谁审核的方式，当然供给方如果是慈善组织，其自身也受到第三方或政府的评估。 2.消除慈善救助需求
21、的服务歧视。在我国现阶段慈善救助需求沟通不畅背景下，媒体扮演了类似角色，但是媒体的慈善需求发布存在很大的服务歧视。一般地说，媒体选择发布的标准会考虑其新闻价值或收视率等等。此外，由于民族、政治标准等慈善障碍，种族歧视、宗教歧视、党派歧视、身体障碍歧视等管理歧视，也在一定程度上违反了慈善救助需求面前人人享有平等权利的慈善制度设计原则。 3.建立正规慈善救助需求表达机制。我国需要建立一个正规的“下传上达”的慈善救助需求表达机制。建议做以下尝试：建立慈善救助需求登记制度。基层的村民委员会和城镇社区均要设立登记处，负责全面登记和主动发现需要救助的对象，在照顾被救助者心理感受的前提下，在基层公示或寻找慈善资源供给信息，同时逐级向上层民政部门上报、汇总登记数据。这种制度安排甚至不需要另设部门和增加人员配置，其业务可以合并到失业登记或福利救济、低保户等，一并给予平等、公平
