1、浅谈对内情报工作中的“人权困境”长期以来，对内情报工作的正当性始终是各国争议的焦点，对于强调民主制度的美国更是如此。 独立宣言中有这样的表述：人人生而平等，他们都从他们的“造物主”那里被赋予了某些不可转让的权利，其中包括生命权、自由权和追求幸福的权利。美国宪法修正案权利法案也对公民的各项权利作出了详细规定。尽管美国情报界根据宪政原则，在其各类文件及官方宣传中突出了对人权的重视和尊重，但在与公民利益息息相关的对内情报工作中，却仍不可避免的出现了饱受争议的“人权困境” 。 一、美国在情报工作与法律法规中突出“人权”概念 当今国际社会，维护和保障人权已成为一项基本道义原则，是否合乎保障人权的要求成为
2、评判一个集体优劣或行为是否合法的重要标准之一。狭义的人权又称基本人权或自然权利，是指人因其为人而应享有的权利，其本质特征是自由和平等。广义的人权泛指个体所拥有的各类权利，其中公民权利是人权的延伸，主要强调人作为合法公民所应享有的权利，实际应用中常将“人权”和“公民权利”混用。 “人权”观念是17、18 世纪欧洲自然法理论发展的成果。18 世纪末，根据哲学家约翰洛克的理论，任何人都不应该损害其他人的生命、健康、自由和财产，这是自然法的一部分。 这种观点为美国 1776 年通过的独立宣言奠定了基础。 20 世纪 70 年代中期，美国国会在对情报工作调查后规定，国内情报调查应严格限制在违法行为已经发
3、生或即将发生之时，这意味着国内情报工作的对象仅包括非法行为。1976 年时任美国司法部长爱德华列维颁布的指导方针指出，国内情报包括两部分，即国内安全情报、对外情报与反情报。 我们通常所说的对内情报工作，主要指国内安全情报工作。美国的国内安全工作主要负责对那些被称为“颠覆性的”或“反美的”团体进行调查，且只有在“这些团体或个人正在从事或可能参与暴力活动，以及违反或将要违反联邦法律的活动”时，才能对其展开调查。 这些法律法规体现了对人权的重视和，但这类规定在实际工作中往往存在不同的实施标准，从而引发了诸多关于情报与人权的争论。 二、美国对内情报工作中的“人权困境” 911 事件后，国家安全情报的概
4、念发生了重大变化。恐怖主义与以往的暴力运动不同，具有“无法谈判性” ，且提出的要求更加荒谬、难以实现。因此，针对恐怖主义的情报工作具有明显的不确定性。针对这种“不确定性” ，决策层往往强调分析的集中化，而在情报界内部则更强调情报的搜集职能，即所谓的“实证主义” 。面对恐怖袭击，美国通过法案拓展了情报机构的搜集权限，例如 2001 年通过的爱国者法 ，在为联邦机构提供更多执法手段的同时，也为政府更多干涉公民私人生活、侵犯公民权利创造了条件。事实上，政府这种“积极洗脱失职责任”的措施并未达到预期效果，对于“实证主义”的过分强调使搜集范围空前扩展和延伸，目标嫌疑人大幅增加，各类信息蜂拥而至，令情报部
5、门侦测恐怖分子的工作更加困难。同时，这类举措使公民权利受到干扰的范围和几率进一步扩大，所谓的“安全”与“人权”间的矛盾更加凸显。 近年来美国颁布的一些对内情报法案令人权问题再次成为争论的焦点。例如，有法案提高了公民出具个人信息证明的频率，但这也容易陷入一个怪圈，即对于公民个人信息的过多介入容易引发其他疑问，从而暴露更多的个人信息。此外，停车检查等低级别的反恐措施以及通过虐囚获取情报等行为，也可能成为一种新的威胁。 情报流程的每个环节都可能出现权力滥用的现象。如果在分析或决策时缺乏对人权及道德的考虑，最终决定可能造成巨大的社会危害。 （一）对技术手段的依赖使情报机构面临“保护”与“破坏”人权的矛
6、盾 全球反恐战争打响后，为了避免遭受恐怖袭击， “未雨绸缪”显得愈发重要。英美国家开始启用链接公开与私人数据库的“数据中枢” ，旨在以侵犯部分权利为代价保护广义上的公民权益，现实生活中最常见的措施就是机场安检系统。这类系统的发展与人们对技术手段的盲从有很大关系。尽管此类系统有助于确认真正的安全威胁或使那些意图实施暴力行动的人打消念头，但也引发一系列疑问：这类措施真的有效吗，真的不带有歧视性吗， 恐怖主义的不对称性不仅体现在武器方面，例如劫持飞机、汽车炸弹等；也体现在情报斗争方面，如侦听私人通信（如移动电话、电子邮件和网络通信）虽然可以作为反恐技术手段之一，但容易被恐怖分子识别，通过频繁更换手机
7、、使用电子邮件地址等手段摆脱监控，在此过程中无辜民众的隐私权也将受到威胁。因此，尽管技术手段有利于提高对内情报工作的高效化和精准化，但也存在打击面过广、不易识别欺骗手段等隐患。 （二）人力情报与审讯囚犯等手段的运用，使情报界面临公众的质疑 在民众内部缺乏人力情报资源，是导致美国 9，11 事件及英国 7，7事件的重要原因。因此，充分运用人力情报是打赢反恐战争的有效途径，这也带来了另外两个问题：如何合理合法地运用间谍及审讯手段。 使用间谍是所有情报搜集手段中最让民众难以接受的，并可能引发一系列公民权利问题。为了获取有用信息，间谍常常需要从事违法的行为。根据法律原则，应该由谁授权他们此类行为，有专
8、家甚至提议，如果国家计划使用非法手段，应首先通过立法确认其合法地位。 911 事件后，人们开始反思如何从被拘留人员那里获取情报。争论的焦点也从道德范畴转移到决策层面。哈佛大学法学院教授艾伦，德肖微茨（Alan Dershowitz）认为，既然国家的确存在“虐囚”政策，应通过立法或司法手段对某些极端情形进行认可，即“虐囚合法化” ，以防止“事后诸葛亮” 。 我们通过战争实例可以发现，美国将“虐囚”与“非人道”区别开来，提高了审讯手段的容忍范围，只要在美国法律体制下不成立“虐囚”的行为均是合法的。从长远来看，这无疑相当于掩耳盗铃，不利于解决目前面临的“人权困境”问题。 （三）对“不完全人权”的刻意
9、渲染，使情报机构的“侵权”行为呈扩大趋势 1953 年生效的欧洲人权公约 （ECHR）规定人权包括三个层次：绝对人权、有限人权和不完全人权。绝对人权在任何情况下均不得受到限制，主要是指生命权及禁止遭受非法对待等权利。有限人权在战时或紧急情况下关系到国家存亡时可以遭到侵犯，但前提是不违背任何公共利益，主要包括自由权、人身安全、公平审判权及思想自由权等。不完全人权通常情况下会受到保护，但出于公共利益的考量可以对其进行干预，包括隐私权、信仰自由权、言论自由权等。根据这一理论，结合“安全”与“人权”的关系，我们可以发现：对于“绝对人权”而言，是不允许存在任何协调或取舍的，强调在任何情况下都应遵循人权至
10、上。 “有限人权”存在极小的平衡空间，公民权利与安全间的取舍要受到各类条件的制约。 “不完全人权”的平衡空间较大，是国家事务中最常选择的人权定义，也是各类专项法律的立法重点。 长期以来，部分情报机构围绕不完全人权大做文章，在对内情报工作中滥用“公共利益” “国家安全”等条件，使公民权利难以得到合法保障。因此，为了避免相关情报机构肆意扩大 “不完全人权”的应用范围，政府需要对实施条件加以规范。 三、解决“人权困境”的相关建议和做法 （一）完备的法律框架是突破“人权困境”的重要前提 完备的法律框架是确保情报工作正当性的必要条件。自 20 世纪 70年代开始，美洲及欧洲国家掀起了情报立法的浪潮。美国
11、通过立法解决情报丑闻带来的负面影响，拉丁美洲国家及东欧地区将情报立法视为政治改革及民主扩大化的一部分。 国家在什么情况下可以合法监视其公民，如果符合条件，又应如何限定这种监视的程度和方式，笔者认为应符合合法性、比例性、附属性、责任性、终端性等条件。其中附属性强调尽量不采取冒犯性手段，终端性主要指出于某一目的获取的信息必须仅用于该目的。1978 年美国颁布对外情报监视法案 ，对联邦调查局在何种情形下可以使用监视和调查手段作了规定，根据该法案，只有在“拥有很可能理由相信个人知情”的情况下，该个人为了或代表外国势力，参与破坏活动、国际恐怖活动或其他秘密情报行动等违法行为，才能对该美国公民实施电子侦察
12、等手段。 然而，尽管法律是情报活动正常运转的条件，但并非完美无缺。法律规定了行为的程序，但也使对公民权利的干预合法化。情报工作不是一场“零和”游戏。情报工作的方式、技术和实践不是中立的，而是与特定的机构联系在一起，所以情报首先用于强化现有的权力纽带。因此，我们需要对现有的情报政策、法律和实践进行通盘考虑。 （二）统一的道德及监督体系是推动情报工作合理合法的有利保障 法律为情报活动创造了有利的环境，但并不意味着可以为滥用权力提供合法的外衣。为了更好的达到以上目的，需要采取两种措施：加强道德体系和监督体系建设。 1. 实现道德可以有三种途径现实主义、结果主义与道义主义。现实主义是指，情报活动如果是
13、为了国家和民族的利益，就能视作正义的。即在面对紧急情况时，国家有权对个人权利进行限制。结果主义是通过结果来判定活动。与现实主义相比，更能兼顾到决策层以外的普通民众的利益。情报活动如果能够维持收益与损耗之间的平衡，并将收益最大化，那么就是可以接受的，但其难度在于如何计算利弊得失。因此需要完善结构性解释，明确在何种情况下为了达到预期目标可以合法侵犯公民权利。道义主义则更强调行为是否为其他人所接受，一些情报搜集手段如欺骗或胁迫等便不符合此标准。 以上三种途径为我们作出决定提供了依据。例如，在招募和运用间谍及人力资源时，往往需要一些操纵或欺骗手段。对于现实主义来说，只要是出于国家利益的考虑就可以采取该
14、行为；对结果主义来说，只要能保证收益超出代价即可；而对于道义主义而言，以上方式则是不可取的。 2. 自 911 事件以来，美国的情报立法工作取得了长足进步，这一方面有利于将情报活动逐渐纳入民主和法制的轨道，另一方面则可能导致利用法律框架和权威为不法行动提供合法的外衣，使专制行为得以继续滋长。因此，要保证法律的合理有效实施，不仅需要从公民权利和道德角度进行考量，更要突出监督的力量。 目前美国仍缺乏系统的知识体系来指导情报工作者如何开展工作。各部门缺乏情报共享，行动中往往仅对直接上司负责，对领导及外部人员刻意隐瞒不良行为；为了执行任务，工作人员在擅自对规定进行“创造性或拆解运用” ；对于“常见嫌疑
15、人”的认可可能导致种族歧视以上这些问题亟需有力的监督体系进行规范和解决。 分散的监督体制难以满足当前情报工作的需求，因此监督需要分层、集中的进行。美国的情报监督通常分为内部、外部及行政层次，这有利于使情报监督与内部指导方针、行政命令及法律政策等保持一致。在不同的监督层次中，国会监督是最常见和有效的方式。一方面情报机构存在保密需求，需要严控知悉情报的范围；另一方面公众希望情报部门能够确保其秘密活动使用的手段和追求的目标不会违背法律和道德要求。这无疑需要整体的权衡和取舍，国会监督制度就是这两方面折中的产物。（三）在人权与安全间寻求“平衡” ，是缓解“人权困境”的有效途径 对外情报与对内情报的区别在
16、于，前者通过违反他国法律、侵犯他国人权实现目标，后者则致力于更好的维护本国法律及公民的权利。由于恐怖主义威胁的存在，安全不确定性的加强，政府及安全部门面临着巨大的压力。既要履行职责，又要确保其行为不会违反民主或法律的规定。 911 事件后，美国民众认识到，要保护国家安全，有时需要牺牲个人权利。高金虎在后冷战时代美国情报体制的形成一文中指出， “第二次世界大战的影响使美国人形成了情报是国家安全的第一道防线这样的情报观念，但对盖世太保的恐惧又使美国人拒绝了一个集中式的情报体制。911 恐怖袭击则使美国人认识到，在反恐战争中，公民权利与国家安全并不矛盾，美国应该有一个相对集中的情报体制，关键是在限制
17、公民自由与维护国家安全之间达成一个平衡。一种积极向上的情报文化就此形成。 ” 在不同情况下，如何解决人权与安全间的“平衡”问题，最可能的方式就是通过“降低其他主体的权利来提高我方的安全” 。但所谓的绝对安全是不存在的，即各方都会面对“安全悖论”的困扰 ：通过国家或公众力量确保绝对安全的社会，在面对占绝对优势的强权国家时会立即陷入绝对的不安全。有学者提出了处理这种平衡的计算方法：如果一项行动以国家安全的名义侵犯了人权，其正当性不能仅仅通过衡量国家安全与个人自由的得失来计算。自由损失需要以两倍计算，并从国家安全的成果中扣除，同时对相关个人或组织的损失也应考虑在内。 注释： 张晓：论世界人权宣言对人
18、权普世性的影响， 时代金融 ，2011 年第 10 期 艾布拉姆N舒尔斯基，加里J斯密特：无声的战争认识情报世界 ，金城出版社，2011 年版，233 页 Levi， Domestic Security Guidelines， para. I. A.， in Domestic Intelligence， ed. Godson， p.225 Alan Dershowitz： Why Terrorism Works： Understanding the Threat， Responding to the Challenge， Yale University Press， 2002 AAshworth， Security， Terrorism and the Value of Human Rights， see Security and Human Rights （Oxford： Hart Publishing， 2007） ， p.203 RNBerki， Security and Society： Reflections on Law， Order and Politics （London： Dent & Sons， 1986） pp.1-43
