1、浅谈清末京师地区流浪人口社会保障问题摘 要 我国传统上对于流浪人口的社会保障通常以“养”为主，清末时期，转变为“以教代养” ，为此清政府设立了多种救济机构，多集中在首善之地京师地区。这些救济机构大都有较为完备的章程作为制度保障，从中可对清末流浪人口社会保障思想和制度加以考察。 关键词 清末 流浪人口 社会保障 作者简介：彭奕菲，法学硕士，曲阜师范大学法学院助教，研究方向：法律史。 中图分类号：D929 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）02-169-02 一、中国传统上对流浪人口的社会保障及清末转型 我国传统上对于流浪人口的救济通常以“养”为主。在社会保障思想上，无论是儒
2、家，还是从佛教教义而言，抑或中国土生土长的道家学说，在珍爱生命、扶弱救贫这一点上是有着共通性的。因为这个缘故，历代帝王大都重视社会慈善救济，屡颁谕令，要求尊老扶幼、赈济贫人、抚恤灾患。 在制度上，在南北朝时期开始出现孤独院，从梁武帝的诏书“凡民有单老孤稚不能自存，主者郡县咸加收养，赡给衣食，每令周足，以终其身。又于京师置孤独园，孤幼有归，华发不匮。若终年命，厚加料理”中看，孤独院主要为奉养“单老孤稚” ，使“以终其身” 。唐朝的慈善机构众多，其中较为重要什么时间的一种是“悲田院” ，主要用于收容乞丐。宋代对于流浪人口的社会保障继续发展，并达到了很高的水平，有专门针对流浪乞讨人员的慈善机构，称“
3、福田院” ，是唐朝的悲田院在北宋时期的延续。 清代的官方救济是以“留养资送”制度为核心的。即官方出资援助逃荒的百姓，防止其流离失所。 “留养”指的是冬季向因逃荒而无家可归的百姓供给衣食和临时住所，使其可暂得保暖，维系其基本生存。为此，设立了栖流所、施粥饭厂、养济院等机构。 “资送”指的是到了春耕时节，政府向逃荒百姓发放回乡路费，资送其回原籍，以便继续当季的农耕生产。 以上可知，中国传统上对于流浪人口的社会保障都是以“养”为主，其所起到稳定社会的作用是毋庸质疑的。然而，以“养”为主的救济，带有强烈的道德色彩和保守态度，日久生弊，容易使被救济者生长依赖心理，带有很大的局限性。 清末时期，随着国门开
4、放，西方资本主义思想进入，带来崭新的近代社会保障思想。同时，中国传统自然经济受到破坏，近代工业起步，急需大量工人作为劳动力。两相结合，对于流浪人口的社会保障思想，逐步从以“养”为主，转变为“以教代养” ；实践中，创设了多种多样的救济机构，吸纳不同种类的流浪人口。尤其作为首善之地的京师地区，流浪人口较多，清政府为此设立了多种救济机构，这些救济机构，均有较为完备的章程作为制度保障，可从中对清末流浪人口社会保障思想和制度一窥。 二、清末京师地区流浪人口救济机构 清政府创设了众多救济教养机构，包括习艺所、工艺局、内外城初级中级教养工厂、贫民养济院、首善工艺厂等等，以下择其中最为重要的三种机构，按照时间
5、顺序，依据各机构的创立章程具体说明。 （一）习艺所 1.创办宗旨 在巡警部为京师开办习艺所并酌拟试办章程事奏折 （以下简称奏折）中开宗明义，谈到京师习艺所的创办宗旨：“光绪三十一年七月，前管理工巡局事务、大学士那桐奏，创设京师习艺所，于神机营胜字队操场旧基修筑监舍、工场，收取轻罪人犯并酌收贫民，使作工艺查，设立习艺所本意，重在惩罪囚以工作，教贫丐以技能，稗生悔过迁善之心，皆有执业谋生之路” 。由此可见，京师习艺所主要针对的对象是“轻罪人犯” ，同时适当接收贫民，教授贫民乞丐技能，使其向善，更为重要的是在出所之后能够“皆由执业谋生之路” 。可见京师习艺所的设立宗旨并非为了惩罚罪犯、收养贫民乞丐，
6、而是对此两类人教授谋生之技能，已经使传统慈善救济方式转化为“以教代养”的方式了。 2.生活保障与习艺内容 为保证如所人员每日饭食所需， 京师习艺所试办章程中规定：“习艺所犯人、贫民口粮，均由户部支领。先期呈报巡警部，由巡警部知照户部发给，每次以六十石为度，用完随时呈领。 ”但户部虽然能够保证每个入所人员的口粮供给，但是并不充裕，每次领取“尚不敷一月之用” ，以致就口粮限制一项，习艺所仅能存留二百人。由此可见，清政府对于京师习艺所的投入很小，其能起到的实际作用势必十分有限。 入所人员习艺内容有：“先设织布、织带、织巾、铁工、搓绳五种，其木工、缝纫等科及各项工作应随时陆续添设。织布、织带、织巾、铁
7、工为正艺，犯人、贫民入所各就其性之所近分别学习。其性质愚鲁不堪造就及犯人罪期过短者，则使搓绳并洒扫、灌溉、操作等事为副艺。 ”可见种类以中国传统手工业为主。 在酬劳方面，章程中规定，习艺所内犯人学习一艺售出获利，以所得利润的七成归公，三成归该犯罪人自得。贫民则按四六成计算，以示区别。犯人、贫民应得的工钱，分别折存，出所之日再付给，以此为出所后谋生之用。如贫民有欲将工钱寄回家属的，由习艺所告知其家属具结领回。 （二）北京工艺局 1901 年，御史黄中慧向权臣奕劻上了倡议北京善后工艺局说帖 ，提出创设工艺局的建议。黄中慧认为京师地区充斥着大量的外来流浪人口：“京师庚子之乱，死亡虽众，而自去冬以来，
8、洋兵所据之地，以京城有全权庇荫，最称安谧，且谋生交易，四乡来者日众。 ”随后，他分析了在京的易成为流浪人口的手工艺人的种类和数量：“查京都居民，除官商兵丁之外，其谋生之道，约分两途食力之人，以当家人、车夫、水夫及瓦作、小工四项为大宗；食技之人，以木匠、瓦匠人数为最多，此外尚有各种手艺之人，统计其数，亦不下数十万，皆系客民，并非土著，本系安分之分，惟自洋兵入城，资本无出，坐食山空，不免流为匪类。 ”接着，他提出了解决之道：“今欲地方安静，必先为若辈筹其生路，然后继以峻法，使之进有所图，退有所畏，善后之策” ， “以上各项人等，以失业之故，遂致作奸犯科，无所不为，无所不至，既非王法所能禁止，又非粥
9、厂暖厂所能收养，筹思至再，惟有多设工艺局，分别教养，不独销目前之患，且可开商务之源，虽糜费于一时，而可获利于异日，一举数善，无逾于此” 。黄中慧的主张很快得到了统治者的回应。1901 年底，光绪帝鉴于“京师游民实多，以教工为收养，实于生计有益” ，令京师内外城各设工艺局一区，专门收教游民，以期“工有所劝，民有所养” 。光绪二十九年（1903 年） ，清政府首开工艺局，收养乞丐游民。 1.创办宗旨 北京工艺局创办章程在第一条便开宗明义，指出：“本局以收养游民、开通民智、挽回利权、转移风气，四端为宗旨” 。由此可以看出，工艺局与前述习艺所的区别在于，其主要是针对游民而非犯罪人，且不仅仅是为了教授技
10、艺，而有了更高的追求。在国人的精神层面上，追求“开通民智” ；在社会风尚上，追求“转移风气” ，甚至倡导扭转国货在西方商品进入中国之后所面临的劣势，追求“挽回权利” 。章程中称：“果能土货日销日多，洋货日来日少，则外溢之利，自可逐渐挽回矣” ，在这一层面上，是习艺所所不及的。 2.习艺内容 章程中对于习艺内容进行了详细的描述：“所教不拘一格，如书画、数算、篆刻、织布、织绒毯、绣货、珐琅、铜铁、瓦木诸作之类，现已分雇各种教习数十人，因材施教” ，甚至“局中有英文学堂，格致化学电学诸作” ，且不惜冒着“侵犯知识产权”的“风险”打仿造洋货的主意：“洋货有浸灌者，如纸张布匹针线火柴蜡烛之类，设法仿造”
11、 。由此可见，相较于习艺所，工艺局中所开设的技艺门类更多，并且不止于中国传统手工业的织布、瓦木之类，也放眼世界，开设英文学堂，讲授化学、电学等西洋科目，并且意图仿造洋货。 在习艺态度上，章程中称“有制造，必须加以研求，广为咨访，料由何处拣选，何种新鲜；工由何处招募，何国精良，式样以何为巧妙，销场以何为流通，采人之俗尚，称人之意旨” 。由此可见，时人已有了市场经济头脑，一切以利润为根本，以市场需求为主导，力求制造出让顾客称心满意的佳品。工艺局已不仅仅教授入所人员的技艺，还在不知不觉间培养了他们的经济头脑，使其出所之后更能够适应已被迫进入世界市场的中国社会。 （三）外城初级教养工厂 光绪三十一年（
12、1905 年）十一月，在北京外城设立初级教养工厂。次年京师外城总厅订立外城初级教养工厂章程并申报民政部立案。外城初级教养工厂主要收容流浪人口中的幼童。 1.创办宗旨 章程在第一章阐述了外城初级教养工厂的创办宗旨，即“以原有恩赏米石及房屋与其常年经费等改为工厂，寓教于养，收无业乞丐、贫民之幼童在八岁以上、十五以下者入厂，教以读书识字，使有普通智识并各种手工，俾出厂后得以自谋衣食” 。由此可见，外城初级教养工厂明确以“寓教于养”为慈善救济理念，不再单纯给予城市流浪者以衣食令其保暖，而是注重教育，使其出厂后得以“自谋衣食” ，完全继承了近代社会救济理念。 2.教育内容 章程在“教授工课”中，详细列明
13、了外城初级教养工厂为入厂幼童开设的科目，包括“讲演有益身心之学问及孝悌忠信礼义廉耻之事实” 、“授以日常应用之文字” 、 “心算笔算之加减乘除” 、 “粗浅之毛笔画” 、“普通体操” 、 “唱歌” ，以及“手工：择其轻便有益幼童能胜任者临时择定” 。在开设的“工课”中，学问、礼义廉耻、文字、算术、毛笔画、体操、唱歌等基础教育占据了绝大部分，且更接近于现代所倡导的“素质教育” ，手工类等技术性教育反倒成为了陪衬，只一句“择其轻便有益幼童能胜任者临时择定” ，并未列出。由此可见，外城初级教养工厂着重于为流浪人口之子弟提供基础教育，培养其智力和情操，并非以教授技术为主，这是与上述各机构的大不同之处。
14、 章程在“出厂之期限”章中规定：入厂者在“满十六岁时送交中级教养工厂，其工艺已著成效者，于该厂中优给劳金” 。 三、结语 对于流浪人口的社会保障，中国传统上以“养”为主，体现了强烈的道德色彩和保守态度。清末时期，转变为“以教代养” 。从以上所述的几种救济机构的章程中可以看到，清末时期对于流浪人口的收容和教育，不仅使其暂得温饱，而且使其能够习得一技之长，还可以在习艺期间获取一定报酬以作为今后生存的启动资金。除此之外，也是为工业领域培养了劳动力，对中国近代工业的起步也起到了一定的推动作用。可谓一举两得，值得今日借鉴。 参考文献： 1田涛、郭成伟.清末北京城市管理法规 1906-1910.北京燕山出版社.1996. 2蔡勤禹.国家社会与弱势群体民国时期的社会救济（1927-1949）.天津人民出版社.2003. 3大清法规大全.台湾考正出版社.1972. 4王娟.近代北京乞丐问题简述.历史档案.2008（2）.
