1、1建设美丽中国的法律制度回应摘 要：党的十八大报告提出建设“美丽中国” ，而实现自然资源生态文明是建设美丽中国的重要途径。本文阐述了建设美丽中国与自然资源生态文明的关系，分析了目前我国建设生态文明所面临的法律制度问题，并且提出回应这一问题的关键是寻求私法上的制度以实现对自然资源的保护性利用，而以生态经济学为视角构建的自然资源保护地役权制度能够发挥积极作用。 关键词：美丽中国；自然资源；生态文明；保护地役权 中图分类号：F205 文献标识码：A 文章编号：1003-1502（2013）04-0012-05 一、自然资源生态文明与建设“美丽中国”的关系 （一）自然资源的生态功能 我国拥有土地、森林
2、、草原、湿地、矿藏、水等丰富的自然资源。其中森林、草原、湿地等自然资源是重要的生态系统，具有强大的生态功能。我国现有森林面积达 1.95 亿公顷，居世界第五位。我国草原面积近 4 亿公顷，占我国国土面积的 41.9%，是我国面积最大的陆地植被类型，约占全世界草原资源面积的 13%，居世界第二位。我国湿地面积 3848 万公顷，居世界第四位。森林、草原、湿地等自然资源具有固碳、涵养水源、提供野生动物栖息地、防风固沙、缓解气候变暖、保护生物多样性等功能，在生态文明建设中具有不可替代的作用。例如，单就固碳功能2而言，森林拥有全球陆地生态系统中 46%的碳储量，草原拥有 23%的碳储量，湿地、耕地等拥
3、有剩余的碳储量。可见，自然资源除了具有巨大的经济功能外，还具有对人类生存至关重要的生态功能。 （二）自然资源生态文明与建设美丽中国的关系 党的十八大报告提出建设“美丽中国” ，并专章论述了“生态文明” 。作为生态文明主要内容的自然资源生态文明是建设“美丽中国”的重要内容之一。然而，经济发展的需要促使人类对自然界的开发愈演愈烈。资源紧张、环境污染严重、生态系统退化等严峻的形势促使我们不得不转变发展理念，只有树立尊重自然、顺应自然和保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出的地位，才能实现人与自然的和谐发展，实现中华民族的永续发展，也才能实现建设“美丽中国”的目标。环境健康、生态良好、可持续发
4、展，是构成美丽中国的基本要素。可见“建设美丽中国”和“建设生态文明”的内在要求是相契合的。可以说，实现自然资源生态文明，是“建设美丽中国”的重要途径。 二、我国建设生态文明面临的法律问题 建设美丽中国是我们的美好愿景，但是，在经济高速发展的今天，由于对自然资源的不合理利用，使生态环境遭到破坏。由于过度采伐、滥伐森林导致我国的森林覆盖率低（2010 年，我国森林覆盖率仅为20.36%） 、森林种类短缺、森林退化；由于过度放牧、乱采滥挖导致我国的草地面积减少、质量退化、生产能力低、防沙固沙能力下降；1盲目开垦、城市开发导致我国的湿地面积减少、功能下降；而森林、草原、湿地的破坏又导致固碳能力下降，从
5、而降低了其缓解气候变暖的功能。 3导致生态环境这种严峻形势有多方面的原因，其深层制度原因是法律制度的不完善甚至缺失。 首先，行政强制性规定无法调动自然资源权利人保护资源的主动性。现行草原法 、 森林法对草原权利人和林地权利人做出了包括限牧禁牧、实行采伐许可证等强制性规定，违反这些规定，要承担法律责任，一般是处以罚款。而且，目前我国自然资源管理机构执法不力，超载放牧和无证采伐的行为并没有全部受到惩罚。因此，面对超载放牧和滥砍滥伐所带来的经济利益的诱惑，牧民和林农们甘愿冒险去违反上述规定，造成对自然资源的不合理开发和过度利用。第六次全国森林清查结果显示，全国年均超限额采伐达 7，554.21 万立
6、方米。草原限额放牧及实行林木采伐许可制度本质上是从外部强制牧民、林农控制放牧、采伐数量，这在客观上限制了草原和林地权利人自己经营草原、林木的权利，影响了经营者的积极性。可见，实行放牧许可和采伐许可制度并不能很好地实现对草原、森林等自然资源的保护，效果并不显著。 其次，现行生态效益补偿制度的补偿标准偏低，不能对自然资源保护起到激励作用。国家出于自然资源永续经营和环境保护的需要，实行了森林、草原、湿地生态效益补偿制度，对自然资源的保护也确实起到了一定的作用。2从我国实行该制度的实际情况看，虽然中央与地方政府的补偿标准在逐步提高，但是补偿标准仍然偏低，只能用于补偿经营者因为生态保护所造成的损失。例如
7、，在草原生态补偿项目中，我国政府加大了财政支持力度，从 2011 年开始每年投入 134 亿元。但是平均投入数额非常小，在内蒙古能达到平均每亩 40 元。显然，这样低的补偿标4准并不能对自然资源权利人起到真正的激励作用。 最后，来自现实经济环境的挑战。我国经济高速发展，工业化进一步推进，对资源的需求有增无减，这就产生了资源安全等生态环境问题。受传统经济学思维的影响，现有的制度都没能妥善处理好生态保护与经济发展之间的关系。在传统经济学家的眼中，环境是经济的一个子系统，环境保护必然处于经济发展目标之后，也导致了世界各国的生态环境危机。例如，美国等西方国家在 20 世纪 30 年代出现的黑风暴，中国
8、在 90年代出现的沙尘暴。可见，传统经济学理论限制了生态环境保护。 上述生态、法律、经济环境的现实是我们建设美丽中国所面临的主要问题。建设美丽中国，重点是要解决生态环境问题；生态环境问题的解决需要合适的法律制度支撑；经济学理论对法律的制定具有重要的倾向性影响。因此，只有以合适的经济学理论为指导构建合适的法律制度，才能从根本上解决生态环境问题，才能最终实现建设美丽中国的目标。 三、自然资源保护地役权法律制度对建设美丽中国的回应 建设美丽中国，需要制度先行。如前所述，造成生态环境问题的深层次的制度原因是缺乏合理的利用制度，导致了人们对物的不合理利用。规范人对物的利用的任务归属于物权法 ，完善物权制
9、度成为实现人对自然资源合理利用和保护的关键。而物权法上能够与解决生态环境问题相契合的制度就是自然资源保护地役权制度。 （一）自然资源保护地役权制度的价值 自然资源保护地役权是指基于环境保护、生态公益、资源合理使用等目的，国家、地方政府、公益性组织或私人主体通过与自然资源权利5人协商签订保护地役权合同，赋予前者以自然资源保护地役权，由自然资源权利人保障实现自然资源的生态功能或允许地役权人对自然资源的使用，由地役权人支付报酬。 保护地役权制度起源于英美法系国家，该制度具有灵活性的特点，而在日益注重生态环境价值的当今世界日益受到重视。在美国，最早在1893 年利用普通法上的地役权来保护土地。当时，马
10、萨诸塞州利用合法取得的普通法地役权来保护波斯顿附近公园的“绿宝石项链” 。 “绿宝石项链”是波斯顿附近的一块 1100 英亩的土地，它是现在唯一的保存完整的线性公园。3“保护地役权”这个术语最早是由美国的城市规划师威廉怀特在 20 世纪 50 年代创造的。4当时，美国正在大量开发土地推进城市化进程，提出这一想法的中心前提是：限制土地开发对公众有利。一直以来，保护地役权作为保护开放空间、风景、自然资源的工具而被采用。几乎在美国的各个地方都实行了保护地役权的制度。在加拿大，有 10 个司法管辖区使用保护地役权制度。显然，保护地役权制度由于其制度上的优越性而备受欢迎。 1.自然资源保护地役权制度之理
11、论价值 首先，自然资源保护地役权制度体现了公平、正义价值。正如博登海默所言：“在个人权利与社会福利之间创设一种适当的平衡，乃是有关正义的主要考虑之一。 ”5草原、森林等自然资源所产生的生态利益属于公共产品，可以由全民享用，但是其他人却不用为这种公共产品付费，这是对公平、正义价值的违背。如果通过自然资源保护地役权制度，国家、政府、公益性组织等作为地役权人，与自然资源权利人之间协商6在自然资源上设立保护地役权，那么自然资源权利人可以从地役权人处获得报酬。按照这种制度设计，国家作为公共产品的生产责任者通过自然资源保护地役权方式支付报酬取得生态产品，而自然资源权利人通过获得报酬实现了自然资源的生态效益
12、，它使生态产品不再是无偿的。这是公平、正义价值的体现。 其次，自然资源保护地役权制度丰富了现有的民法理论。 （1）丰富了物权理论。它丰富了物权形式，传统地役权只应用于土地、建筑物之上，而该制度将地役权应用于自然资源之上，丰富了现有的地役权形式；扩展了地役权的存在原则，传统民法认为供役地的所有人不负有作为的义务，通常自然资源保护地役权要求供役地人（自然资源权利人）承担管护自然资源的积极义务，扩展了地役权存在原则，将“作为原则”纳入地役权的存在原则；丰富了地役权的内涵，将地役权本质确定为对供役地所有权的限制和需役地所有权的扩张，这样，没有需役地也可以设立自然资源保护地役权，英美法系称此为“独立地役
13、权” 。 （2）丰富了自然资源生态损害赔偿途径，当国家、政府持有的自然资源保护地役权受到侵犯时，国家、政府可以物权为基础提出保护请求，改变了过去只能通过罚款弥补损失的单一模式。 再次，丰富了自然资源生态环境保护理论。按照生态经济学理论，自然资源具有资本属性，应当设计合理的制度以实现自然资源开发利用效率的最大化。自然资源保护地役权制度显然能够达到自然资源开发利用效率最大化以及自然资源资源生态环境保护的双重目的。该制度没有将自然资源看做“无偿物” ，而是将其作为一种资本看待。可见，自然资7源保护地役权制度丰富了建设美丽中国所需要的生态环境保护理论。 2.自然资源保护地役权制度之实践价值 自然资源保
14、护地役权制度可以通过生态功能区、森林和草原碳汇区、生物多样性保护区、野生动植物保护区、公益林建设等项目实现自然资源的生态效益；由自然资源保护地役权人向自然资源权利人支付地役权报酬实现了自然资源的经济效益；通过自然资源生态效益、经济效益的实现来最终实现人类、自然、社会的和谐，也即自然资源的社会效益。综上，自然资源保护地役权制度是综合实现自然资源内在价值的工具，实现了自然资源的生态、经济、社会效益，是建设美丽中国的必然要求。（二）自然资源保护地役权制度的设计 1.参与主体和资金来源 供役地人应当是自然资源权利人。其可以是所有权人（例如草原集体所有权人） ，也可以是通过承包或其他方式取得自然资源的用
15、益物权人（例如林地承包人） ，上述主体可以在自己的自然资源上为他人设立自然资源保护地役权。 地役权人应当包括国家、地方政府、非政府公益组织、企业。该类主体通过向供役地人支付报酬获得自然资源上的保护地役权。供役地人接受报酬后按照地役权合同履行保护和管理自然资源的义务，可以说，这些报酬是对自然资源进行保护性利用的资金来源。国家、地方政府和非政府公益组织可以通过国家、地方政府财政拨款、社会捐款等方式筹集资金，用于自然资源保护地役权的运营。将企业作为自然资源保护地8役权的权利主体是因为企业（尤其是生产企业）每年排放大量的二氧化碳，企业应当负有减排义务。而草原、森林等能够吸收大量的二氧化碳，由二氧化碳制
16、造者通过自然资源保护地役权项目（例如建立碳汇林）消除二氧化碳是最佳的选择。2011 年，福建建峰包装用品公司“2010 年碳中和企业”碳汇林营造完毕，是全国首个碳中和企业碳汇林。据专业机构测算，该碳汇林在未来 20 年内可以将该企业 2010 年生产过程中排放的 5081 吨二氧化碳当量全部吸收，实现碳中和的目标。6鉴于以上四种主体的存在，建议建立以国家、地方政府财政拨款为基础的多元化的生态补偿基金作为资金来源。这种多元化的资金来源渠道主要包括国家、地方政府财政、国债、生态补偿税、非政府公益性组织、企业。 2.自然资源保护地役权的设立与登记 根据物权法第 158 条的规定，自然资源保护地役权通
17、过签订地役权合同而设立。地役权的设立无需登记，只要有地役权合同生效，就会产生地役权。但是，自然资源保护地役权作为不动产物权，如果不以登记作为公示办法，当地役权和供役地权利转让时，势必会造成地役权人和供役地人以外的人无从得知该资源上存在保护地役权，这样，自然资源保护地役权的效力就会大大减弱。为此，遵循物权法的规定，当事人可以选择对设定的草原地役权进行登记，作为对抗善意第三人的条件。3.当事人的权利和义务 实践中，很多有关自然资源保护的措施都可以通过保护地役权制度来实施，例如，生态效益补偿、退耕还林、退牧还草、自然保护区建设、生物多样性保护区、碳汇区等项目。但是，这些项目都有一个共同的目9的，实现
18、对自然资源的保护性利用，在实现自然资源的生态功能的同时也发挥其经济功能。因此，保护地役权的双方主体各自拥有特定的权利、义务。 （1）地役权人的权利和义务。地役权人的权利。保护地役权人可以要求供役地人管护自然资源，对供役地人的经营管理自然资源的行为实施监督检查。自然资源保护地役权人期待通过该权利获得生态利益产品，因此有权利要求供役地人根据合同规定的方式对自然资源进行管护，以实现自然资源的生态利益。例如，在通过自然资源保护地役权合同建立野生动植物保护区项目中，地役权人有权利要求供役地人为野生动植物提供栖息地，并不得破坏它们的生存环境，不得滥捕野生动物，不得乱采野生植物。对供役地人是否实施管护或者实
19、施的效果如何，地役权人有权利检查和监督，以便在发现供役地人未履行管护义务或履行义务不适当时，及时地督促供役地人履行该义务，从而保证地役权保护目的的实现。否则，地役权的设定很可能会收不到预期的效果。实践证明，没有监督机制的制度是不健全、不完善、不成熟的。 地役权人的义务。地役权人的主要义务是支付地役权报酬。草原、森林等自然资源已经承包到户，成为牧民、林农获得生活保障的主要来源之一。地役权人对供役地的利用，应当是有偿的。通过支付地役权报酬，一方面，实现供役地人自然资源的经济效益，另一方面，为自然资源保护行为提供资金。 （2）供役地人的权利和义务。供役地人的权利。供役地人享有按约定获得地役权报酬的权
20、利，一定条件下的自然资源保护地役权合同解除10权，并且拥有在供役地上从事生产经营的权利。供役地人的报酬请求权是实现自然资源经济效益的前提。在地役权人不履行合同义务（例如不支付报酬）时，供役地人可以解除地役权合同。自然资源保护地役权并不限制供役地人正常的生产经营行为。例如在草原保护地役权合同中，供役地人在保证约定的草原数量、质量的基础上，可以根据草原本身的条件与特点开展牧草种植、放牧等多种经营。7 供役地人的义务。供役地人负有对自然资源进行严格保护的义务，限制牲畜放牧数量、林木砍伐数量，不得从事对生态环境造成不利影响的资源开发利用活动，不得猎杀供役地上国家保护的野生动物，接受自然资源保护地役权人
21、的监督、检查。签订自然资源保护地役权合同的主要目的是实现对自然资源生态的保护，因此，供役地人负有积极地保护自然资源的义务。同时，通过限制放牧、采伐行为来保持自然资源的生态环境。另外，也不得从事特定的资源开发利用行为。例如，在草原上进行挖掘发菜等对生态环境造成不利影响的行为。如果供役地人不能履行上述义务，根据地役权合同的约定就必须承担责任。实际上，这也是生态环境保护责任追究和环境损害赔偿的一种方式。 综上所述，只有实行自然资源保护地役权制度，自然资源生态系统才能够实现可持续发展，建设美丽中国的美好愿景才能够实现。 参考文献： 1孟庆瑜，刘武朝.自然资源法基本问题研究M.北京：中国法制出版社，2006.21. 2宋丽弘.我国草原生态补偿制度探析J.理论与现代化，
