1、1经济转型条件下政府对市场干预政策的合法化析论摘 要：在转型经济时期，经济与社会发展不能单纯依靠市场或政府，政府干预实际上是要为市场运行提供一个适当的环境。政府对市场的干预应坚持平衡原则，重视市场机制与政府干预的平衡，注重社会整体利益的最大化和政府对市场干预政策的合法化。政府合理定位是政府对市场干预政策的合法化前提，市场缺陷与政府干预缺陷是其合法化的边界， “选择性”干预是其合法化尺度。政府干预过程中，行政权力具有扩张本性，需要用权利制衡权力，这是政府对市场干预政策的合法化保障。公民参与是用权利制约权力的重要方式，它既是政府干预政策的合法化基石，同时也有利于市场机制和政府机制作用的最大化。 关
2、键词：转型经济；市场缺陷；政府干预缺陷；合法化 中图分类号：F12 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2013）011-0060-06 合法地位是政策合法化所追求的目标。1 Jones 认为“任何政治系统中，均存在着两种层次的政策合法化，第一层次为政治系统取得统治正常的过程（legitimacy） ；第二层次为政府政策取得法定地位的过程（legitimation） 。2托马斯戴伊把政策合法化分解为三个功能活动，即选择一项政策建议，为这项建议建立政治上的支持，将它作为一项法规加以颁布。3刘善堂认为合法化包含法学意义上的合法化与政治学意义上的合法化。前者是指政策的制定方式、程序、内容，
3、以及政策制定2的主体应符合宪法和有关法律，并同时获得合法地位的过程；后者指如何获得人民的认可和支持。4综合国内外学者对政策合法化的理解，政策合法化应包含三个层次上的含义：一是政策主体依大多数人的意志做出正确的判断，选择一项政策建议；二是为这项建议建立政治上的支持和对领导权力的承认；三是政府政策取得法定地位的过程，即将它作为一项法规加以颁布。目前，我国经济处在转型期，经济与社会发展不能单纯依靠市场或政府，经济转型条件下，应注重社会整体利益的最大化和政府对市场干预政策的合法化。 一、政府合理定位：经济转型中政府干预市场政策的合法化前提 改革开放以来，我国经济转型阶段是从 2003 年开始的，这一阶
4、段不再是单一或部分领域的转型，而是经济和社会各领域的全面转型，也是我国社会主义市场经济体制的完善阶段。5在这一经济转型中，政府主导型经济开始向市场主导型经济转轨，但目前这一转轨过程仍在政府主导下进行。政府主导过程是培育市场力量的过程，在这一过程中，政府改直接调控的行政手段为间接调控的经济手段，动员全社会改革之合力，按照市场经济规律对市场进行再造，而不是对市场机制本身的主导，政府综合运用市场化和行政化力量，通过制订政策来推动、调控和引导市场化进程，政府是这一过程的设计者、组织者、调控者，6在这一过程中，市场体系逐步成长与政府让渡权力和转变职能同步进行。 我国经济与社会的客观现实决定了经济转型过程
5、中的政府主导性：一是非自发的市场经济需要政府的介入；二是中国的市场化进程的高度集中的计划经济体制起点，使得价格不能发挥固有的职能作用，又缺乏3多元化的产权主体；三是国内二元经济结构和强大的国际竞争对手，内外经济环境不容乐观；四是为尽量减少经济转型中的社会震动。中国经济转型过程是一个自觉的过程， “改革必然触及社会各个方面的利益关系和思想观念，但又不能震动过大；改革必然要破除原有的体制、规则、组织和秩序，但这个过程必须是有领导、有纪律地自上而下地进行。 ”6因此，转型过程中的政府主导性必不可少。 学界对经济转型的理解大致分社会形态转型说、体制转型说、社会阶段转型说、增长方式转型说、生产方式转型说
6、、市场形态转型说等几种，7这几种观点都没有触及到中国转型经济的实质政府在经济转型中的合理定位问题。其实我国目前的经济转型中的政府定位有诸多欠合理之处，主要表现在七个方面：一是政府在投资驱动中的主导性依然存在；二是政府依然掌控着重要资源价格和要素价格的规制权；三是传统经济模式中的政府对微观经济的严格管控的严格性和获利性的经济性特征没有太多改观；四是国有部门利用法律、政策和资金方面的优势挤压民营经济，导致企业创新减退，并引发了一系列社会问题；五是对个人利益的保护严重弱化，如拆迁中动用公检法没收个人资产等；六是政府掌控更大的生产资源和政策资源，企业被迫用潜规则与政府打交道；8七是政府在资源配置中控制
7、着关键性和基础性资源，政府公共权力的重点没有放在公共产品上，而是作为经济发展的主体，组织经济发展与经济运行。 经济转型中政府定位不甚合理的原因，一是现有利益格局和体制机制路径依赖严重。原有体制依赖既有的利益格局，使市场在资源配置中4的基础性作用不能更大程度地发挥，以法治为基础的现代市场经济制度尚未建立；9二是政府不愿为经济转型付出应有的代价。转型经济需要政府付出成本，政府在市场化过程中的付出成本，主要是对利益关系的调整，最为突出的是进行结构调整。但是，地方政府为缓解财政压力，争投资、争政策，广泛开辟土地财政，地方保护主义与行政垄断盛行，长期以来形成了一个“政府间竞争性市场” ；10三是政府在治
8、理收入差距扩大、地区市场分割、公共产品提供不足等方面措施不力，11特别是农村各种公共产品不健全，使这一问题更加突显；12四是政府职能转变不完全，对市场主体的直接干预过多；五是在健全国有资本有进有退、合理流动机制方面没有很好地实行公益性和竞争性的公共产品分类管理；9六是经济竞争规则不完善，无序竞争严重，竞争矛盾和社会混乱加剧。 经济转型时期，政府应加快以公共产品服务为主要职能的转型，确立民富优先的改革导向，加大私人权益的保护力度，克服土地财政，打破行业垄断，确保政府在经济转型中的合理定位，质言之，政府合理定位是经济转型中政府干预市场政策的合法化前提。 二、市场缺陷与政府缺陷：政府干预市场政策的合
9、法化边界 其一，市场机制存在缺陷。当代西方政府干预理论是建立在“市场失灵”的基础上的。美国学者戴维施韦卡特指出， “当市场运转不灵时，经济允许国家干预。 ”13美国学者约翰罗默也认为“市场经济中应该有国家干预。尤其是为收入分配进一步平等化” 。13即使一贯突出市场作用的新古典经济学家们也强调政府的经济干预的重要性。如经济学家5Woff 指出，东亚的成功在很大程度上得益于“限制政府在经济决策方面的作用，尽管管理市场存在不完善及缺陷，仍让其在资源配置上发挥决定性作用” 。14“修正学派”更是特别强调政府干预市场的作用，认为“政府可以通过监督管理市场有意扭曲价格和系统地干预生产激励机制，以达到赶上发
10、达国家的目标” 。 本文所说的市场缺陷是指宏观市场缺陷，包括市场失灵和微观市场缺陷。市场失灵（market failure）一词源于西方经济学，是指在垄断、外部性、公共产品、信息不对称等场合或领域，市场机制丧失了有效配置资源的功能。萨缪尔森在经济学中将其定义为“在一个价格体系中阻碍资源有效配置的不完全性” 。他还强调“在完全竞争和不存在市场失灵的情况下，市场将会使用其可利用的资源尽可能地生产出有用的物品和劳务。但是，在存在垄断、污染或相似的市场失灵的地方，看不见的手的显著效率特征可能遭受破坏” 。15意思是说，市场失灵是市场本身所不能解决的固有矛盾，必须由政府加以干预。市场失灵主要包括不完全竞
11、争或垄断、经济外部性、公共物品需要、收入分配不公、宏观经济的增长与稳定等。但是，萨缪尔森又指出“即使在市场体系完美地起作用时，它仍然可能导致一个有缺陷的后果（flaw outcome） ，其突出表现是社会收入分配不公” 。这种情况是在市场没有失灵的情况下发生的，即市场机制正在完成它正常工作的情况下发生的，这种情况是微观的市场缺陷，而不是市场失灵。根据萨缪尔森的观点，这种“市场缺陷主要包括宏观经济失衡、经济周期波动与社会收入分配不公等问题” 。 16 市场失灵发生的直接条件是完全竞争的条件不充分，而微观的市场6缺陷产生是市场机制本身固有的，即使市场机制在充分竞争条件下高效地实现资源配置，其自身的
12、运作也必然产生种种市场缺陷。17这两者都需要政府的介入才能有效克服。政府干预具有权威性和强制性，在重大社会经济问题上，如社会保障体系、反垄断、环境污染的治理等，政府干预效果更显著，解决起来更有效率。这三个方面不是指“市场不能” ，而是指市场做不好，或是能干好而经济上不可行或成本太高。 这里需要强调，政府干预是为市场运行创造良好的外部环境，而不是最终取代市场机制。换句话说，政府干预是指能够影响经济主体行为的政府行为，即在市场经济条件下，政府主要通过法律、规则和管制来规范经济主体的行为，以矫正、改善和补充市场缺陷的活动。市场失灵或市场缺陷决定了政府干预的必要性。适度的政府干预是为了实现市场经济有规
13、则、有秩序地运转，保证经济发展、社会稳定与社会福利不断提高。 15基于市场缺陷，现代西方经济学都普遍赞同政府的适当干预。从凯恩斯开始到福利经济学、公共选择理论及以科斯为首的新制度经济学理论，都从不同角度对政府的适当干预的作用作了阐述。17但是，应该清楚，政府干预都是为市场经济服务的，同时，政府干预也存在缺陷，即存在政府失灵。 其二，政府失灵政府干预的缺陷。公共选择学派主要代表人物美国著名经济学家詹姆斯麦吉尔布坎南和戈登塔洛克首先提出了政府失灵理论，认为政府失灵就是指政府难以按照社会福利最大化原则行事。也就是说，政府并不能利用国家强制力主动纠正市场失灵或市场缺陷，也不能实现社会资源最优配置，不仅
14、不能纠正市场失灵或市场缺7陷，反而会扭曲资源配置。18也就是说，政府干预缺陷同样会导致资源配置的效率损失。政府干预缺陷主要表现在三个方面：一是政府决策导致政府失灵。现代社会的三种政府决策模式（投票决策、利益团体妥协决策、精英决策）都无法兼顾公平与效率，也不能解决信息收集与信息处理问题，会带来一定程度的政府干预失灵；二是政策实施过程中的政府失灵。政策实施过程需要成本，如果政府干预成本远大于干预的收益，政府干预即出现失灵。政府干预成本有两种，一种是政策实施中的行政开支，另一种是政府活动中可能产生的“寻租”活动。 “寻租”活动会造成人财物的大量浪费。这两项政府干预因成本过大而导致政府干预失灵；三是“
15、政府主观失误” ，即政府由于判断失误而做出了错误的决策。由于社会发展水平的制约，政府干预出现失误在所难免，这种失误往往会导致严重的经济波动甚至经济失控。由于发展中国家的经济不成熟、不规则，再加上政府主导型市场经济，发展中国家的政府干预缺陷更加严重。 19 政府干预缺陷的成因主要有以下几个方面：首先，政府官员的有限理性。政府官员的有限理性确定了政府干预的能力边界，由于对市场失灵的恐慌，市场主体对政府干预经济产生了无限依赖和对政府能力的无限信任。其实政府也不是无所不能，它也会面临信息不足和如何进行最佳选择的难题。因此，政府干预应有所限定，限定在其力所能及的范围之内。行为经济学家卡尼曼和特韦尔斯基指
16、出， “在不确定条件下，大多数经济主体并不是理性的和规避风险的，总是要面临在少量信息的基础上进行决策的挑战，结果往往会产生认识的偏差” ；19其次，政府官员8存在机会主义行为倾向。政府官员也是“经济人” ，诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨教授指出， “经济人只追求个人利益，不可能实现社会利益的最大化。 ”20因此，用交易制度对其进行行为制约很重要，以达到“制度设计是让恶者做善事”的目的；第三，利益集团容易俘获政府。施蒂格勒指出， “政府的规制机构常常被他们的规制对象所俘获，从而成为创造与再分配租金的载体” 。正是因为政府的规制机构容易利用资源通过政治过程达到损人利己的行为目的，政府才容易被利益集团
17、俘获；第四，政府决策中的政治博弈。在决策博弈过程中，政府考虑的不是实现社会的共同利益，而是如何平衡利益冲突，政策最终总是对弱势团体不利，而更多地有利于强势利益团体；最后，政府组织资源的低效。政府机构组织和成员之间具有命令与服从的关系，垄断、外部性、公共产品、信息不对称和政府组织资源的高度垄断会导致政府组织行为的低效率。18 总之，现实中的政府干预市场并不总是那么有效，政府干预的效率目标要求政府干预不能妨碍市场机制的效率功能，社会公平目标的实现要兼顾公平与效率。所以，政府干预要根据效率要求确定政府行为的边界和建立政府的行为规则。14 由于市场机制和政府干预机制都存在缺陷，因此，正确处理政府与市场
18、的关系就成为关键。公共选择学派指出， “政府干预永远只能是第二位的选择，只有在政府缺陷明显小于市场缺陷的时候，才可以选择适当的政府干预。 ”18只有协调好市场和政府干预之间的平衡，社会利益最大化才能实现。只有当市场不能发挥作用时，政府干预才能予以补充。 20市场缺陷的领域也决定了政府干预的范围和内容。 21转型经济条9件下市场机制与政府机制应相互补充和相互协调。那么，如何寻求政府机制与市场机制的均衡点？现实中如何把握政府干预与市场机制的平衡呢？主要应从三个方面来把握：一是“选择性”干预是政府干预市场政策的合法化尺度；二是用权利制衡权力是政府干预市场政策的合法化保障；三是公民参与是政府干预市场政
19、策的合法化基石。 三、 “选择性”干预：政府干预市场政策的合法化尺度 经济转型的实质就是要在市场缺陷与政府干预缺陷之间建立一种有效的协调机制，在政府与市场作用功效的大小之间寻求二者的“均衡点” 。世界银行报告说， “没有一个计划机构能够计算和管理所有物品和服务的相对短缺性，也没有一个政府敢于没有把握地信赖自由市场。 ”世界银行行长普雷斯顿在东亚的奇迹前言中提出了“选择性干预”概念。35 他说东亚国家成功的政府干预经验在于基本经济原则和选择性干预两类公共政策。其中选择性干预就是强调政府干预市场要有所选择性，必须市场优先，市场先于政府，22有效和有秩序的市场扩展到哪里，政府的规模与范围就应该收缩到
20、哪里。19“政府干预市场行为主要表现为三个层次：一是尊重型干预，即尊重市场主体自治原则和诚实信用原则。实际上也就是强调，政府对市场不干预或少干预。二是保护型干预，即保护企业公平竞争与公正有秩序地进行交易，重点强调良好的公平竞争与公正交易秩序。 ”23三是选择性干预，即政府对社会经济进行有选择的干预，减少在市场机制行之有效之处的干预，而在市场机制无法发挥作用之处增加其职能，既强调公平、公正，也强调干预效率。其实，作为干预者的政府不但要有公平公正意识，还应该有效率意识， “运用成本10收益分析的工具，确定是否干预。如果干预净收益为负，则这种市场干预应该予以排斥。政府应合理确定干预市场的有效性边界，
21、主动排斥部分干预需求，减少干预制度的无效供给。 ”24 因此，政府对市场的选择性干预政策必须遵循以下六个原则： 一是分享增长的原则。分享增长的原则是指公共政策涉及的所有人在未来的经济增长中都将享有份额。因为市场分配方面存在缺陷，在政府干预中，广泛分享政策中的经济福利增长与改善给政府领导带来合法化理由，使政府干预总是能较好地同市场机制配合使用；14二是干预领域的限度原则。政府干预经济的范围应该取决于社会与市场的需要。社会的需要则来自于公平的需要，市场的需要来自市场失灵的矫正需要。对于经济转轨中的发展中国家来说，还来自完善市场制度的需要。由于存在政府干预缺陷，政府必须依据本身的能力确定干预的适当范
22、围；三是制度生产原则。市场化改革是一个制度生产的过程。美国经济学家斯蒂格利茨认为，发展中国家要通过规范市场秩序和加强法律制度建设来促进市场发育和完善，市场的诸多无序现象很大程度上是由于我们没有建立起相应的制度性和运行性市场规则。因此，市场机制的经济秩序就是健全和完善市场规则，促使市场主体行为规范化。6把政府干预市场的行为纳入法治轨道；四是反垄断原则。最早系统研究政府消除垄断职能的是西方经济学家皮古、张伯伦和琼罗宾逊，他们提出“政府颁布和执行反垄断法，政府对垄断企业的价格、利润和服务质量进行规制监督，对自然性垄断行业实行政府直接经营或政府所有、特许经营” 。6经济转型现实中，行政垄断根深蒂固，经济主体竞争行为不规范，法律
