1、1论城市群社会管理立法理念的转变摘要城市群的形成与发展是我国城市化和城市区域一体化进程的一个重要表现。在这一过程中，许多城市间的公共事务需要在城市群层面上加以管理。城市群社会管理所针对的是需要城市群内各城市以合作方式来加以管理的公共事务或提供的公共服务。当前，协调性和探索性是我国城市群社会管理的两个基本特点。城市群社会管理离不开立法，由于存在相应的立法空白，在城市群社会管理这一问题上存在着非常充裕的立法空间。城市群社会管理立法需要明确相应的理念作指导。当下最重要的是实现立法理念从“控制”向“协调”的转变，为此，需要从外部和内部两个方面予以落实。 关键词城市化；城市群；社会管理 中图分类号：D9
2、22.2 文献标识码：A 文章编号：1008-4096（2013）04-0091-06 一、问题的提出 近年来，一系列区域性发展规划的出台，是对我国经济和社会发展模式的一种新探索。其中，城市群的发展及其规划是重要内容之一，而且这也契合了我国城市化以及区域城市一体化发展趋势的要求。从法学、公共管理学和社会学等视角出发，对城市群形成和发展中的问题进行研究，甚为必要。近年来屡屡为国家领导人在重要场合提及的社会管理创新问题，同样有着重要的现实意义和学术研究价值。那么，城市群发展2与社会管理创新之间又有何关联呢？或再进一步，城市群的社会管理创新立法问题，在我国社会实践中是否为真实而非臆造的问题呢？ 一般
3、而言，政府法定职权范围内的事项都属于社会管理的对象。从宪法关于政府职权的规定来看，在我国可以纳入社会管理范围的事项非常广泛。例如宪法第 107 条规定，县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察及计划生育等行政工作。所有这些行政工作都可以被视为地方政府社会管理的对象。而从宪法和法律关于社会管理的规定来看，在我国社会管理的主体主要是政府或行政主体，其他社会主体只是作为被管理对象而存在，这也是我国当下社会管理体制的最大特点。然而，国外许多国家的成功经验早已表明，实现良好的社会管理单纯
4、依靠政府或公权力机构是不够的，甚至以政府为单一管理主体的模式本身存在着重大缺陷。那么，在政府或行政主体占绝对主导地位的情况下，实现社会管理制度的创新以及进行相应的立法，存在多大的可能性或创新的空间呢？或者说，在涉及城市群社会管理立法时，立法者如何才能实现社会管理的创新呢？ 本文的研究正是带着上述问题展开的。将城市群、社会管理和立法理念这三个看似没有直接关联的事物加以连结，所遵循的是这样一种逻辑：一方面，从地理空间上看，城市是社会管理的基本单元或主要承载者，在城市社会管理受我国行政和社会管理体制影响较深的情况下，处于形成和发展中的城市群或许可以在社会管理体制方面实现一定程度的3突破；另一方面，现
5、代化的社会管理所依据的应该主要是法制，并且是一种良好的法制，而良好法制的产生又主要是通过立法来完成。立法者在何种理念的指导下开展立法，对于法制的实践效果会产生根本性影响。概言之，城市群的发展是实现社会管理创新的重要契机，而城市群社会管理立法理念的选择又直接影响着我们在社会管理创新这条路上能走多远。 二、城市群社会管理的特点及其立法空间 1.城市群社会管理的特点 任何城市的发展不可能永远是封闭的，城市群的形成是城市化进程中的必然现象或必经阶段。城市群的出现与运行，必然伴随着一些新的问题需要解决，或在理论上，或在制度上，或在实践中，而这三个层面又往往是交织在一起的。社会管理问题存在于任何一个城市中
6、，并且有些社会管理问题已经超越了城市的地域范围具有跨城市的属性，因此，社会管理问题同样是城市群在运行过程中所必须面对的一个基本问题。城市群社会管理最大的特点是不存在一个统一的政府或行政实体来负责社会管理，它以组成城市群的各城市社会管理职权为基础，需要各城市社会管理部门的合作与协调。笔者认为，对城市群社会管理问题进行研究有着重要意义：一方面，它不仅可以满足城市群社会管理的需要；另一方面，也可以从理论和制度层面为我国社会管理体制或机制的创新提供参考，甚至成为社会管理创新的重要突破口。 掌握城市群社会管理的特点，是开展相关问题研究或具体制度建构的前提。结合我国城市群形成的背景，以及城市社会管理的特点
7、，笔者4认为，城市群社会管理有两个基本特点： 第一，协调性。即城市群的社会管理不是依靠某个独立或统一的政府或行政主体来实施，而是建立在城市群内各城市有关社会管理部门合作与协调基础之上。根据宪法和组织法的规定，各城市之间（我们假定组成城市群的各城市处于同等的行政级别）不存在行政隶属关系，相互独立，依法行使各项经济、文化和社会管理职能。城市群社会管理不同于单个城市的社会管理，后者有着一套完整的政府机构或行政体系，在各项社会事务的管理方面也有着较为明确的依据和分工，而前者不存在这样的机构体系。城市群社会管理实际上是对城市间公共事务的管理或公共服务的提供，对此并无直接的法律依据，而只能依托各城市政府依
8、法所享有的社会管理权，通过各城市之间的社会管理机构的合作来开展相应的社会管理工作。合作必然离不开协调，因此，协调性是城市群社会管理的最主要特点。 第二，探索性。这是由我国城市群发展的现状和制度框架决定的。城市群的出现与发展在我国已经历了一段时期，但各项运行机制还远未成熟，并且城市群的空间意义仍要大于内涵意义，实质性的合作尚未展开也很难展开。导致这一现状的原因很多，其中一个非常重要的因素是长期以来所形成的行政区经济发展模式，即包括各城市政府在内的各级政府在各自的行政区划范围内，相对独立地发展自己的经济事务，受这一模式的影响，社会管理事务也具有相应的封闭性。城市群的规划及其实施，在一定程度上迫使原
9、来相对封闭的经济发展和社会管理模式逐渐走向开放与合作（当然，这并不意味着之前各城市之间不存在合作，但5城市群视角中的合作显然有别于传统的城市之间的合作） 。然而，历史的惯性决定了城市群意义上的社会管理仍将在很长时期内处于探索之中，许多制度的建立和机制的运行都需要在摸索中成型并逐渐成熟，例如究竟哪些事务应该或可以纳入城市群社会管理的范畴，以及在这一过程中各城市政府或社会管理机构之间的权利和义务、分工与职责如何确定等。城市群社会管理所呈现出的这两个特点，真实地反映了当下我国城市群发展的现状，以及现行城市社会管理体制对新的探索可能产生的影响甚至制约。尽管有关城市群社会管理创新的任何探索都会存在很大的
10、风险与阻力，但是对处于快速发展中的城市群而言，这些探索是必要的。 2.城市群社会管理的立法空间 与城市一样，城市群社会管理并非凭空进行的，它要建立在一套规则体系基础之上。这套规则体系赋予城市群社会管理权，界定其权限范围，明确其管理对象或事务。这套规则体系应该主要是法律。笔者认为，法律在任何管理主体负责或参与的社会管理活动中都应该扮演着基础性与主导性的作用，城市群的社会管理也不例外。 对于城市群社会管理立法，我们可以从两个视角来认识：外部视角和内部视角。所谓外部视角，是指有关城市群社会管理的立法，即中央立法机关或城市群所在的省、自治区或直辖市的立法机关为了加强或改进城市群的社会管理所进行的立法。
11、内部视角则是指城市群在社会管理过程中的自行立法，在我国现阶段，具体是指城市群内的各城市之间就城市群的社会管理及活动所进行的合作立法。无论是外部视角还是内部6视角，我国城市群社会管理立法都存在很大的立法空间，存在着大量需要通过城市群立法来实施管理的社会事务。 从外部视角看，有关城市群社会管理的体制和基本制度问题，都需要通过中央立法来规定，省级地方立法起补充作用。城市群或都市区在我国已不是一个陌生概念，已经被正式写入一些区域规划文件中，如中原城市群总体发展规划纲要中规划了中原城市群产业布局基本架构；辽宁沿海经济带发展规划中明确提出：“建设沿海城镇体系，打造大连、锦葫兴凌（锦州、葫芦岛、兴城、凌海）
12、 、营盘鲅（营口、盘锦、鲅鱼圈）等 3 个都市区。 ”但是，无论是中原城市群总体发展规划纲要 ，还是辽宁沿海经济带发展规划 ，以及其他类似的区域发展规划，都属于政策性文件而非正式的法律文件。这就意味着，无论相关规划文件中对城市群的运行如何描述或设计，只要现行的行政体制以及法律框架不做变动，包括社会管理事项在内的城市群发展构想就很难取得实质性进展，除非我们延续那种为了改革而漠视既定规则的思维。因此，在现行宪法和法律关于城市群运行规定基本处于空白的情况下，城市群社会管理立法存在着很大的立法空间。例如城市群社会管理的必要性和正当性问题、地方政府尤其是城市政府社会管理自主权的问题、政府管理与社会自治之
13、间关系的问题，以及其他一些与社会管理有关的具体机制性问题（如社会管理的公众参与机制）等。 从内部视角看，许多城市社会管理事务都已超出了某一城市的管理空间，需要通过城市间的合作也即在城市群层面上进行处理，这些社会事务既是城市群社会管理立法的主要对象，也是推动城市群形成并不断7发展的重要原因。从性质上可将这些社会事务划分为管理和服务两种类型。其中，管理类社会事务包括管理规则的制定、社会秩序的维护、行政规划的实施、环境保护，以及其他依法由城市政府负责管理的经济、社会和文化事务。服务类社会事务包括基础设施建设、社会福利保障、教育服务改善、信息资源提供，以及其他与城市发展和社会公众发展需求相关的公共服务
14、。例如在山东半岛蓝色经济区发展规划中，就对山东半岛蓝色经济区（也即蓝色经济区城市群）产业体系的重新架构、海洋科技和教育的加大投入、基础设施建设的改进、海洋生态文明建设等管理类和服务类社会事务，结合城市群内部各城市的特点进行了规划。尽管这一规划的制定者是山东省政府并得到国家发改委的批准，但是这一发展规划的实施主体则是山东半岛蓝色经济区内部的各个城市，其中绝大部分社会事务的管理和公共服务的提供，都需要借助各城市间的合作才能达到。 山东半岛蓝色经济区发展规划只是一个政策性文件，政策之后应是法律。无论是何种类型的城市群发展规划，这些政策性文件在城市群形成和发展之初可能会发挥主导甚至决定性的整合和促进作
15、用，但这些规划往往更多地停留在对发展目标和发展机制较为宏大的设计层面上，而如何具体落实这些目标，以及在这一过程中有关各方权利和义务的设定和机制运作等微观问题上，法律所发挥的功能是政策性文件所无法替代的。总之，城市群内部大量存在的社会事务为其提供了充足的立法空间。 三、城市群社会管理实现从“控制”到“协调”立法理念转变的原因 8城市群社会管理立法除了要在现行立法体制框架内运行并遵守相关法律规定外，还要遵循相应的立法理念。立法理念的选择会在很大程度上决定着城市群社会管理立法的价值与功能定位，并将影响立法的实施效果。当然，立法理念的确定与社会管理理念的定位直接相关，任何社会管理都是在一定理念指导下开
16、展的。长期以来，我国社会管理所奉行的主要是“控制”理念，即政府实施社会管理的目标及出发点是如何将各类社会组织及其活动置于政府权力可控范围之内。这一理念指导下的社会管理具有三个特点：一是政府通过法律或行政等手段，将各领域的社会事务尽可能地纳入社会管理范围内，并设置相应的活动准则，使其不偏离政府预设的社会管理目标；二是政府的社会管理权几乎可以延伸到社会生活的各个领域。相比之下，政府之外的非政府组织或社会团体在社会管理中所发挥的作用有限；三是看似庞大的政府社会管理权以及相应的管理体制，实际上并未真正有效地发挥预期作用，反而在许多情形中显得左支右绌、力不从心，并且还暴露了一些体制性的弊端，如腐败频出和
17、效率低下问题。总之，尽管现行社会管理体制有其不可替代的积极意义，但其中的一些弊端以及所面临的愈加繁重的社会管理任务，使得寻求变革和创新成为不可避免。 由于社会管理的“控制”理念主要是通过立法来确立和不断强化的，例如宪法和地方组织法关于各级政府社会管理职权的设定，以及各类具体法律、法规等关于政府行政管理职权的规定等，都在从不同层面维护“控制”理念，因此，欲实现城市群社会管理体制和机制的创新，就需要首先从立法层面来转变这种理念。至于转变的方向，本文认为应该由9“控制”理念逐渐转变为“协调”理念。所谓“协调”理念，具体是指在城市群社会管理过程中，应该更为注重城市群内各城市政府之间的合作，以及城市政府
18、与非政府组织甚至个人之间的协作。这里所以强调城市群社会管理立法应实现“协调”理念的转变，是因为无论在理论上还是在实践中，与“控制”理念相比， “协调”理念都更具必要性和可行性。从理论上看， “当代管理理论已经开始承认，管理者的管理活动既存在层级内部，又存在组织之间，这涉及到政府间的联络工作，亦涉及到政府和非政府部门之间的联络工作。 ”1近年来，以合作与协作为核心内容的治理理论逐渐为我国学者所重视，如王旭2通过对美国大都市区管理模式及其研究重心转变的研究指出，美国大都市区管理已经实现“从体制改革到治道改革” ，而治道改革的核心在于强调合作与协作，其中合作主要指政府间合作，协作则指政府与非政府间的
19、协作，一般是形成公共和私人的伙伴关系甚至是部分公有事业部门私有化。总之，学者们通过对全球性地方政府改革及社会治理理论的研究，已经基本达成了理论共识：社会管理或地方公共事务的有效治理，决不能单纯依靠地方政府，需要将视野扩展到地方政府与其它横向和纵向的政府间关系、地方政府与社会组织或私人部门甚至社会个体之间的关系。这一理论共识同样适用于城市群社会管理。 就我国城市群社会管理实践来看，之所以要实现从“控制”向“协调”立法理念的转变，个中原因除“控制”理念指导下的社会管理暴露出许多弊端外，还与城市群发展及其社会管理自身的特点有很大关系。城市群的出现及运行虽然对我国渐趋僵化的行政体制形成了一定程度的10
20、冲击，但同时也为行政体制的改革提供了良好的契机。在我国，政府的社会管理是借助于行政职能条块分割、上下级政府职能同构的行政体制来承接的，这就导致了社会管理活动实际上也是处于一种条块分割和职能同构的境地。例如我国信访条例关于信访活动的基本原则便是“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责” ，尽管这是针对信访活动而言的，但又何尝不是我国社会管理体制的缩影呢？应该说，以克服行政区经济发展模式弊端为最初目的的城市群发展规划的出台，不仅是对突破我国行政区经济发展模式的尝试，也在很大程度上冲击了既有的社会管理体制，并为社会管理体制的创新提供了重要契机或突破口。城市群的出现在一定程度上打破了现行法律关于行政区划的
21、体制性限定，使得一些经济和社会管理活动可以在更大的地域范围尤其是跨行政区划之间开展，从根本上冲击了属地管理的原则。但城市群并非一级政府，它所实施的社会管理活动要依托于其内部各城市的社会管理权，这就要求城市群社会管理立法，无论在外部视角还是内部视角意义上，都不能再死守原来的“控制”理念，而应适时地转换为“协调”理念。 再者，建国以来计划经济体制下政府权力无限膨胀，其触角几乎伸展到任何一个社会角落，社会自治的空间被极度压缩。尽管改革开放以来这一局面有了很大的改观，但由于历史的惯性，政府还是习惯于为社会的发展设定一个目标，包括在社会管理领域总是力图将各类社会事务置于其预设或可控的范围内，而且相应的立法也服务于此，社会自治的空间依然有限。若要真正寻求社会管理体制的创新，就应该尝试改变这种政府社会管理权“一权独大”的体制，逐渐赋予各类非政府组织或社
