1、1论行政法视野下的公用事业监管【摘要】公共行政改革运动的逐步深入，推动着公用事业监管的不断转型。传统单一的刚性行政管理手段已经不能适应现实需要，现代的刚柔并济、多管齐下的多元化监管方式将占据主导地位。邮政监管首先应树立一套先进的监管理念，即建立“政府监管、行业自律、社会监督”的监管机制，有效平衡“监管与市场、垄断与竞争、专营与民营”的关系；同时，不断使其监管手段多元化。 【关键词】公共行政改革；公用事业；行政法；监管；邮政监管 【中图分类号】D912.1 【文献标识码】A 【文章编号】1004-4434（2013）09-0191-05 “公用事业”一语源自英语中的“Public Utiliti
2、es”，一般是指通过基础设施向社会提供普遍必需品和服务的行业，包括电力、电信、邮政、交通运输等。传统理论认为，公用事业具有自然垄断属性，也因此许多人认为公用事业的自然垄断特征与法律监管的出现有着必然的因果关系。如美国学者斯切利尔曾说：“关于管制的传统的经济学理论是以自然垄断为假设条件的” 。在该理论的指导下，公用事业垄断显得理所当然。肇始于上世纪下半叶的英美国家公用事业市场化改革，公用事业的自然垄断局面逐步打破。公用事业监管开始进入一个新的阶段，要求政府在监管过程中，要处理好监管与市场、垄断与竞争、专营与民营的关系等一系列问题。邮政业作为公用事业的重要组成部分，同样面临如何2实现有效监管的问题
3、。 一、公共行政改革与公用事业监管转型 源自英国撒切尔政府的公共行政改革运动已经席卷全球 30 多年，如英国的“下一步行动方案” 、美国的“政府再造运动” 、澳大利亚的“财政管理改进计划” 、法国的“革新公共行政计划” 、欧洲共同体会员国所倡导的“公共服务革新” ，等等。如此大规模的公共行政改革，展现了各国基于新的历史背景，从传统行政模式向新的行政模式转换的某种尝试。主要包括了以下内容：（1）政府职能范围的重新界定；（2）政府职能实现方式的市场化；（3）政府间关系的调整；（4）政府内部结构的优化；（5）行政管理方式的转变；（6）公务员制度改革。 监管与公共行政改革密切相关。公用事业监管则与现代
4、公共服务网络的出现息息相关。19 世纪初。煤气开始在英国首次生产性应用并通过输配管网开始为城市街道提供照明能源。当时，一些城市与厂家签订某种合同并赋予合同另一方某些特殊权利。作为权利交换，厂家同意市政当局对经营质量和价格进行控制。英国剑桥大学纽斯伯利教授认为，由此形成了现代公用事业监管的雏形。但是。西方国家对公用事业的监管却经历剧烈历史性变革且面临理论和实践的沧桑涌落。而自上世纪 70 年代以来，随着公共行政改革运动的兴起，以英、美为代表的西方国家公用事业改革的进程迅速加快。在此 30 年间。经历了监管一放松或解除监管一再监管的循环往复的过程。 综上可见，随着政府在职能范围、职能实现方式、职权
5、配置和行政管理方式等诸方面的转型，政府对公用事业的监管也必将发生相应的调3整，传统的、单一的、刚性的行政管理手段已经不能适应现实的需要，现代的刚柔并济、多管齐下的多元化监管方式将占据主导地位。因而。在我国公用事业改革的关键期，如何把握现代公共行政改革的脉搏，顺应时代发展潮流，实现公用事业监管的现代转型，对于我国公共事业的未来发展。公共服务水平的进一步提高，具有至关重要的作用。 二、行政法视野下的公用事业监管 政府监管研究虽已遍布经济学、政治学、法学等多个领域，但仍不够深入。由于公用事业监管的主体主要依托政府，故就法学角度，公用事业监管问题无疑首先是一个行政法问题。因此。从法学角度研究公用事业监
6、管问题。应首先以行政法为视角，从监管主体、监管手段等方面人手。 （一）公用事业监管主体的重塑 监管主体的设置在公用事业监管中占据首要地位，直接决定公用事业运营效率和政府监管效率的提高。目前，世界各国关于公用事业监管机构的设置，有三种主要模式：（1）设立完全独立的监管机构。 （2）政府部门下设相对独立的监管机构。 （3）政府部门直接承担监管职能。三种监管模式的独立性逐步减弱，一般而言，监管机构的独立性越强，其监管也就越有效。当然，监管机构的独立性程度，通常还需要结合一国政治、经济、法律、传统、习惯等综合考虑。因此，未来我国监管机构的设置必须借鉴国外成功经验，并结合现实国情。首先，美国完全独立的监
7、管机构，在人员、人员素质、预算及其配套法律制度等方面要求极高，不符合我国国情；其次，第三种监管模式也不适应我国国情。因为4我国长期处于政企不分状态，二者利害关系纠缠不清，很难保证有效监管。因此，第二种模式，即在相关部门下设置相对独立的监管机构，比较符合我国国情，至于构建独立的监管机构目前还只能是一种理想的选择。 （二）公用事业监管手段的丰富 行政法视野下研究公用事业监管，必然涉及到监管机构运用何种手段行使行政职权、落实监管目标。根据现代行政法基本理论，这种行政法手段既可以是抽象的也可以是具体的、既可以是刚性的也可以是柔性的，应当是多管齐下。笔者认为，作为监管机构应学会综合运用行政立法、行政许可
8、、行政处罚等传统手段，以及行政合同、行政指导等新型手段。 1 行政立法。在公用事业监管中，行政立法直接决定了监管机构的设置、职权、地位、内容与手段等的界定，对后续监管工作的展开具有本源性意义。因而，在公用事业监管中，必须注重行政立法的科学化和民主化，立足行业特色、广泛听取公用事业提供者和消费者的意见、恪守法定程序、坚持公开、透明的原则、积极接受社会监督。建立一套以法律为基础、法规和规章为补充的公用事业监管法律体系。 2 行政许可。行政许可是公用事业监管中最有效的方式，历来受到监管者的青睐，主要表现为监管者对市场进入和退出的许可。如邮政法第 51 条规定：“经营快递业务，应当依照本法规定取得快递
9、业务经营许可；未经许可，任何单位和个人不得经营快递业务。 ”这就赋予了监管机构对快递市场的准人权。这对于监管机构有效履行其监管职责提供5了有效武器，同时也要求监管机构在行政许可过程中，必须坚持公开、公平、公正、信赖保护等原则，保障行政许可的公开、透明和权威。 3 行政处罚。作为一种刚性的行政法手段，行政处罚历来备受行政机关青睐。在公用事业监管中亦然，对于违反公用事业法律规范、侵犯公共利益的违法行为，有着很好的惩戒和教育作用。但是，随着现代行政法的转型，行政处罚这种过于刚性的行政法手段的运用，普遍要求谨慎采取。相反，应当更多地采取行政合同、行政指导等柔性的执法手段，以更好地保障行政执法的效果。因
10、而，在公用事业监管中。监管机构同样需要谨慎运用手中的行政处罚职权，恪守法定程序，保障当事人的陈述、申辩和听证等权利。 4 行政合同与行政指导。行政合同与行政指导同为柔性行政手段。它既是现代行政法中合作、协商的民主精神发展的结果，也是现代市场经济发展过程中对市场调节失灵和政府干预双重缺陷的一种补救方法。在公用事业监管中。由于其最大的难题在于如何找到市场机制与政府监管的平衡点，因而行政合同与行政指导无疑可谓是一剂“灵丹妙药” ，能够很好地弥补传统行政手段的不足。作为监管机构。应充分尊重被监管者的主体地位，加强与被监管者的合作与协商，提高被监管者依法行事的积极性与主动性，降低监管成本，实现更好的监管
11、效果。 （三）公用事业监管中的信息公开及自身监督 欲保证监管机构的监管发挥实效，就要求监管者对被监管者有充分的了解，即对被监管者的相关信息有一个全面、准确、及时的把握，如此才能采取及时、有效举措，这就要求被监管者必须及时公开相关信息：6同时，在现代公共行政理论的要求下，这种信息公开对监管者同样适用，以保障被监管者和社会公众对监管者本身的监督。因而，信息公开在公用事业监管中非常重要。由于“监管把权力授予机构，同时也授予官员，使他们可以对某些资源的使用作出决策，而这些决策能够对受到监管工具影响的个体产生巨大的收益或损失” 。因而这些监管机构及其官员非常容易成为利益集团俘获的对象，从而滋生腐败，导致
12、政府监管形同虚设。故加强对监管者自身的监督亦是至关重要的，当然这种监督有内部的、外部的、程序的、实体的等诸多方面。 三、公用事业监管的路径分析以邮政监管为例 公用事业虽然包括电力、电信、邮政、交通运输等诸多类型，但由于它们具有共同的特征，因而在监管路径上具有较强的相似性和相互借鉴性。以下笔者将以邮政监管为例，对公用事业监管的路径选择做一个初步的梳理。 （一）邮政监管的现状与问题 邮政业是传统意义上的自然垄断和行政垄断行业。具有明显的公用事业特征。为应对现代信息技术的持续挑战，邮政业必然要进行强有力的改革，这种改革的核心无疑在于如何规范邮政监管，正确处理好市场机制与政府监管的关系。在此过程中。邮
13、政监管尚面临以下问题： 1 监管机构设置不合理、职权划分不科学。自 2005 年国务院邮政体制改革以来，我国实行国家邮政局、省（区、市）邮政管理局两级监管体制。由于人员有限，监管机构层级过高，中央与地方、各邮政管理部门的职权划分不清，根本无力进行有效监管，不利于督促邮政企业严7格依法行为，积极提高自己的服务水平和质量。为了进一步加强对邮政业的监管力度，2012 年国务院办公厅下发了关于完善省级以下邮政监管体制的通知 （国办发20126 号） ，从而形成了国家邮政局、省（区、市）邮政管理局、市（地）邮政管理局的三级监管体制。应该说，此种监管体制的调整，对于邮政监管水平的提高具有积极意义。但是，如
14、何科学界定各级邮政管理部门、同一邮政管理部门中各部门之间的职权，仍然是决定未来邮政监管能否有效落实的关键。 2 监管手段过于单一、执法人员素质较低。实践中。因人员所限和疲于行政事务，邮政管理部门无法集中精力履行监管职能。直接后果是：过分依赖行政处罚、行政许可等传统的刚性监管手段；监管手段单一，未能积极采取行政合同、行政指导等柔性监管方式，以及提高监管的有效性和可接受性。此外，由于监管机构的人员大多从邮政企业分流而来，缺乏法律方面的基础，执法综合素质较低。因而导致依法行政、程序正当、比例原则等行政法的基本原则尚未得到一线执法人员的正确理解和有效落实。 3 政企分离不彻底、市场化程度不高。虽自 2
15、005 年邮政体制改革以来，我国已经实行政企分开。在剥离企业职能、资产和人员的基础上重组国家邮政局。根据邮政业的不同特点，积极引进市场机制，放松政府监管的力度与强度。邮政业的市场化程度逐步提高，但仍然存在政企分开不彻底、市场化程度不够的问题。特别是在快递行业，监管部门过于照顾邮政企业的利益，而对其他市场主体进入快递行业设置过多条件、过高门槛。 84 邮政监管法制建设亟需完善。截止目前，我国虽然已经初步形成了以邮政法为核心的法律、行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章以及相关邮政行业标准的邮政法体系，但这种邮政法体系是不完善的。首先邮政法实施细则已经实施二十几年，不能适应现实的需要，亟需修
16、改；其次，部门规章、地方性法规和规章不完善，一些地方政府尚未根据本地实际，制定相应的法律规范；最后，相关邮政行业标准尚不够具体明确。因此，欲进一步提高对邮政业的监管水平，必须首先从立法上完善邮政行业的法律。为邮政监管工作的有效开展提供充分、有效的法律依据。 （二）邮政监管的路径分析 通过上述对邮政业相关情况的介绍，以及如何在行政法视野下加强和提高对公用事业的监管，笔者认为，就邮政业而言，应首先树立一套先进的监管理念，即建立“政府监管、行业自律、社会监督”的监管机制、有效平衡“监管与市场、垄断与竞争、专营与民营”的关系。具体而言，可以综合运用以下手段提高邮政监管的实效。 1 完善邮政立法，保证邮
17、政监管依法进行。首先，应尽快制定邮政法实施细则 。既然国家欲加强邮政监管力度已设立市（地）级邮政管理局。那么就应当赋予其更多的职权，以保障其工作的自主性和积极性。即应当将主要的邮政监管职权下放至市（地）级邮政管理局，而国家和省级邮政管理局主要承担一种监督和指导工作。同时，市（地）级邮政管理局的机构设置应简化。只设置办公室与综合执法科即可。因为过细的机构设置，在人员有限的情况下，容易力量分散，不利于实际工作的9开展。这些内容都需要邮政法实施细则加以详细规定。其次，国家邮政局作为邮政监管部门，负责全国的邮政立法、监管等工作，有权起草邮政业的部门规章，对邮政普遍服务、快递市场、邮票发行、集邮等制定相
18、应的管理办法 ，并结合邮政法的修改，进行相应的补充和完善。最后，各省级邮政管理局应当根据本地实际，制定邮政条例 。特别是在邮政普遍服务中，不同地区差别较大，因而各地应根据本地实际，在邮政法指导下，制定符合本地实际的邮政条例 。同时，地方政府还可以根据实际需要，制定本地方的政府规章。 2 降低行政许可的门槛，积极引入市场竞争机制。邮政监管中的行政许可主要存在于快递行业。根据邮政法 快递业务经营许可管理办法的规定，经营快递业务，应当向邮政管理部门进行申请，并对申请者的注册资本、网络和运递能力等作出了明确规定。应该说，此种许可制度本身具有其合理性。有利于保障快递企业提供高质量的服务水平。随着 199
19、3 年第一家民营快递企业快客达的成立，民营企业如雨后春笋般迅速遍布全国，最多时高达 30000 多家。中国快递市场陷入了惨烈而又无序的竞争。截至 2011 年底，依法取得快递业务经营许可证的企业 7500 家。占市场份额 95%以上的快递企业纳入了许可范围。上述快递企业的急剧下降，一方面无疑是市场竞争的产物，但另一方面政府监管也有重大影响。监管部门为加强监管，优化竞争，通过行政许可权，对快递企业的市场准入进行了适当的限制，造成一些小的快递企业逐步退出快递市场。此外，以EMS 为代表的国有快递企业，在监管部门的“照顾”和本身网络优势的双重作用下，市场地位仍然无可撼动。上述事实的存在，都要求监管部
20、门10需要进一步积极引入市场竞争机制，降低行政许可的门槛，凡是符合许可条件的，都应当允许其进人，公平竞争、优胜劣汰。如此，才能保障快递市场的健康发展，为社会公众提高更好的服务。 3 妥善运用行政处罚手段，提高邮政监管的水平。行政处罚是邮政管理部门实施邮政监管的重要手段之一。由于行政处罚本身能够带来一定的经济效益，因而在行政执法过程中受到各级邮政管理部门的青睐。但另一方面，行政处罚作为一种刚性执法手段，其在有效打击邮政违法行为、维护邮政管理秩序的同时，也可能因执法人员过于依赖行政处罚而产生滥用职权、以权谋私等侵害自然人或法人的合法权益的负面影响。笔者认为，邮政监管部门应妥善运用行政处罚手段，合理
21、行使行政处罚自由裁量权，保证违法行为与处罚后果的平衡。此外，在行政处罚过程中，还应当注重行政处罚的程序正当性，充分保障当事人的陈述、申辩和听证等方面的权利，进一步提高邮政监管的水平和质量。 4 综合运用行政合同、行政指导手段。加强行业自律和社会监督。随着传统行政法的转型。要求监管部门综合运用行政合同、行政指导等多元化的监管手段。 市政公用事业特许经营管理办法规定，主管部门依法向社会招标的，应当与中标者签订特许经营协议。特许经营协议的内容包括：特许经营内容、区域、范围及有效期限；产品和服务标准；价格和收费的确定方法、标准以及调整程序，等等。通过行政合同方式既发挥了市场资源配置的优势，又体现了间接行政的最新理念，包含了对被监管者的平等合作与协商的精神，有助于被监管者积极主动遵守相关法律法规。保障监管工作的有效落实。同时，作为市场调节与政府监
