1、1论社会公益组织专业发展的四维架构【摘 要】社会公益组织的数量和规模显示着一国社会文明进步所达到的水平，而其治理的高效性与否在很大程度上取决于该国的法律、资源、治理、监督等因素的共同作用。当下我国社会公益组织发展存在着行政化、资源不足、治理混乱、监督缺失等一系列问题。文章在对这些问题进行分析和反思的基础上分别从法律规范、资源开发、专业治理、社会监督四个维度提出了实现我国社会公益组织现代转型的基本架构。 【关键词】公益组织；法律规范；资源开发；专业治理；社会监督 社会公益组织目前还没有统一的定义，早期主要指从事人道主义救援和贫民救济活动的社团，现在主要是指具有非营利性、自治性和志愿性，在某个领域
2、开展社会福利和公共服务的机构。在国外通常包括非企业单位，非政府组织、第三部门、非营利组织、基金会、社会团体等，在国内大体可分为一般性公益组织和基金性公益组织两大范畴，其中一般性公益组织又可分为官方公益组织和民间公益组织，基金性社会公益组织又可分为公募基金会和私募基金会。虽然，自 2008 年因汶川大地震而兴起的全民性赈灾义捐活动以来，我国社会公益组织的规模正在迅速扩大，但是，具有现代性和专业化水平的社会公益组织在我国还没有真正形成。2012 年中国公益研究院发布了走向现代慈善：2011 中国公益事业年度发展报告：对我国社会公益组织发展的现代化做了愿景性展望。为了更好地推动我国社会公益组织的现代
3、转型，本文以美国公益组2织发展经验为参照，从法律规范、资源开发、专业治理和社会监督四个维度试图探索我国社会公益组织良性发展的基本架构。 一、社会公益组织专业发展的法律规范之维 我国社会公益组织走过了由上而下、由官办向民间逐步拓展的发展历程。因此，一般来说凡是成立较早规模较大的社会公益组织都打上了政府官办的印记，而政府的政策支持和导向存在着鲜明的行政特征。通常这些行政主管的社会公益组织其领导人是由政府任命或指派，如中国福利会、中国光彩事业促进会、红十字会等都具有明显行政属性。而缺失行政属性的民间公益组织其生存和发展则变得步履维艰。例如，民间公益组织“农家女”的生存困境就是一个典型案例。虽然“农家
4、女”的公益活动已长达 20 余年，但至今还找不到愿意接受的挂靠单位，遭受着没有合法身份的命运。又如：为孤独症儿童服务的北京星星雨教育研究所，从创办以来一直以工商注册的企业名义运作，到现在还是企业身份。基金性公益组织的行政化倾向则更加严重，如只有中国青少年发展基金会、中国儿童发展基金会、中国残疾人福利基金会等具有官方背景的基金会才能得到政府支持和政策优惠。而私募基金在法律上还没有明确的定义，只能在政策的边缘或制度的灰色地带挣扎着生存。 在笔者看来，行政权力的介入并不完全是一种消极的因素，如果我们暂时悬置自愿性和民间性原则的话，那么出于社会再分配（即第三次分配）的良好愿望，采用强制力量的调控政策不
5、仅不会阻碍反而会促进社会公益组织的有序发展。但是我们也必须看到社会公益组织有着自身生存与发展的内在逻辑和“自组织”动力，如何理性面对来自行政权力3的实然因素与公益组织应然属性之间的冲突既考验着政府行政也考验着民间草根的智慧。从民间公益组织的发展出发，理想的状态是能够找到跨越障碍的路径，但如果实在无法避免与政府组织之间的冲突那么退而求其次的发展之道则是与权力部门之间达成某种合作性关系。也就是说，在当前中国这样一种“强政府、弱社会”特殊结构的体制下，社会公益组织要扩大发展空间就应该与政府的基本理念和目标保持一致，并以此来获取政府的政策支持。 不得不指出的是，官方的公益组织和公募基金会的生存与发展都
6、应该逐步实现民间化和独立化运作。因为社会公益组织一旦失去了公平正义的核心理念，一旦失去了社会公众参与的广泛社会基础，就很难在全社会形成普遍的公益精神和社会风尚。从发达国家的实践经验方面看，美国的社会公益组织，大部分都是非政府的民间机构，90%以上都是私人基金会，尽管没有政府背景和行政介入但却能依靠公益法律的保护独立自主地发展壮大。检视我国已有的公益法律文献如“公益事业捐赠法” 、“社会团体登记管理条例” 、 “民办非企业单位登记管理条例” 、 “基金会管理条例”等少数几部法律和政策条例，不难看出目前的这些公益性法律条例存在着立法层次低、法规体系不健全、不具有可操作性等诸多问题，尤其缺乏对民间公
7、益组织和私募基金会的法律保护。 若要实现官办公益组织向民间公益组织、公募基金会向私募基金会的转型发展，若要从根本上建立民间公益组织和私募基金会良性发展的内生性机制，加快我国社会公益组织发展的法律化进程是当务之急。具体说来，应改变目前税法及相关法律法规对民间公益组织和私募基金会4不公平对待的现状，从法律上提供民间公益组织和私募基金会在税收优惠等方面能够享受与官办公益组织和公募基金会平等的法律待遇。在公益法律建设的过程中对公益组织的权力义务和责任，包括财务制度、人事制度、民事法律关系等应予以具体明确的规范，使公益组织的管理和经营做到有法可依，特别要明确委托人和受益人的法律权利。官方的公益组织和民间
8、的公益组织都应该接受包括委托人和受益人在内的社会公众的查询和监督，建立公社会益组织运作过程公开透明、代理人定期报告、接受质询等制度。为了杜绝社会公益组织运作过程中腐败行为的产生，除了建立会计规范、强制性审计和惩戒等法律条款之外，还可以借鉴或尝试美国公益组织法律条款中的“无资格人”制度。所谓无资格人制度是指：禁止基金会将收入和财产以任何方式转移给无资格人，或者由无资格人使用，或者为无资格人谋取利益。美国法律对无资格人有严格的界定：机构的巨额捐赠者（5000 美元以上为巨额捐赠者） ；基金会管理者、决策者、董事、富有相应责任或权力的人；对巨额捐赠实体拥有20%以上所有权者；以上三类人的家庭成员，包
9、括配偶、父母、祖父母、子女、孙子女、曾孙女及其他们的子女。另外，政府官员也属于无资格人。也就是说，你投资成立了基金会，你和你的家人就成了与基金会没有任何利益关系的人。 在制度管理方面，尽管，在美国成立一个基金会相对容易，可以在联邦国会、州议会或地方政府注册就行，但是一个基金会要获得免税，除了基金会在运作一年以后才能向国税局申请免税待遇之外，还必须符合美国税法规定的享受免税待遇的六项条件：（1）必须以非营利为目的，即具有税法 501（C） （3）项下列举的一项或5多项目的；（2）其成立完全出于非营利目的；（3）其经营主要为达到规定的非营利目的；（4）不得为个人谋取利益，即不给控制该慈善组织或能对
10、该组织施加实质性影响的人提供任何不适当的利益；（5）不支持或反对任何公共职位候选人；（6）不得参与实质性游说，即不对立法进行实质性的支持或反对。另外，基金会的财务比一般公司企业显得复杂，表现为其收入来源既有捐赠又有投资所得，同时还享受免税。为此，规模较大的美国基金会一般都拥有熟悉税法者、金融或投资专家、项目管理、投资代理人等专业人才。由于实现了专业化管理，从而降低了基金运作的成本，大部分的基金会办公费用占预算的比例在 5%10%之间。 在高效的运作方式方面，美国将基金会划分为私人基金会，社区基金会，公司基金会和操作型基金会四种类型，分工明确，各司其职。如美国联合募捐协会，它的主要工作是筹款，而
11、不直接操作公益项目，每年把募捐的资金分配给那些精于项目操作的操作型公益组织，操作型公益组织则主要专心把项目做好，不用在他们不擅长的筹款上花费时间。为了进一步满足基金会高效运作的需要，美国各种类型的基金会，不管规模大小在广泛的投资领域都有各种投资项目可供选择，包括购买股票、进行房地产投资，开办信贷业务、公益信托、投资实体等。由于各个基金会都聘请了高素质的专业人才从而保证了基金投资的收益最大化和风险最小化。 四、社会公益组织专业发展的社会监督之维 近年来，宋庆龄基金会 1810 万元、中华体育基金会 2000 万元丢失事件只是基金会腐败问题的冰山一角，2011 年出现的“郭美美事件”更6加剧了社会
12、公益组织的诚信危机。确实，无论是基金性公益组织还是一般性公益组织都存在着各种各样的腐败现象：一是违规筹款；二是挪用公益基金及捐赠物资；三是侵占或贪污捐赠物款；四是逃税漏税、逃汇骗汇；五是日常管理中的财务浪费。由此可见，对社会公益组织进行监督的必要性和迫切性是毋庸置疑的，但如何实现有效监督却存在着不同的观点。我国大多数学者认为对社会公益组织的监督应该寄托在政府监督、行业监督和自我监督三个层面，而遗忘了独立第三方和社会公众这两个最重要的监督主体。在笔者看来只有以政府、独立第三方和社会公众（委托人和受益人）监督为主，辅以行业监督和自我监督，才是构建社会公益组织合理监督的正确理路。 首先，尽管政府拥有
13、十分强大的监督能力，但因为我国社会公益组织大多或具有官方背景或挂靠在行政部门，这种特殊的连带关系实际上使得政府监督难以到位。例如，原本重要的财务收支及资金使用的监督长期缺位，社会公益组织遵纪守法、年检情况等信息也没有定期公布。虽然，政府会采取集中性和突击性等检查方式，这种检查方式不能说毫无作用，但由于时间有限、过度集中很难对参与年检的大量公益组织内部运作的详细情况认真全面的审查，从而留下较多监督的漏洞或盲点。为了改变政府监督的不到位和监督的低效问题，我们认为应该尽快转变政府的监督职能和监督方式，健全政府监督的法律体系和绩效评价机制。在健全监督法律体系方面，首先规定政府应当拥有针对社会公益组织的
14、会计监督权、审计监督权和税务监督权，用法律的方式明确一切社7会公益组织必须承担公开捐赠款项的数量、用途和资金使用明细以及活动绩效等信息的义务，同时规定第三方评估机构和包括委托人、受益人及新闻媒体在内的社会公众应当享有的各项监督权利。例如，参照美国的做法，任何人都有权到享受免税待遇的社会公益组织查看前三年的税表。社会公众只要支付一定费用，就有权获得社会公益组织年度账目和财务报告，从而在法律层面为杜绝腐败现象提供保障。在建立绩效评价机制方面，政府要改变过去仅重视登记环节， 不重视对社会公益组织绩效评价的做法。利用自己的行政优势，把全国公益组织绩效评价的数据、结果、开展评价的资料以及有关地方和部门乃
15、至全国性的统计指标和数据，汇成全国性公益组织绩效评价的数据库，并进一步制定评估规程和评估指标，为社会公益组织评级，定期进行评估，公开评估结果，供民众进行慈善捐助时作为参考，也为独立第三方监督机构提供监督依据。 其次，虽然独立的第三方监督机构或独立的第三方评估组织在我国的监督领域还只是一个不成熟的概念，但是他们在推动社会公益组织专业发展过程中具有不可替代的重要作用，不少理论界的学者和广大的社会公众都在热情呼吁并积极期待着它的早日诞生。目前的监督主要还是依靠政府的行政检查和新闻媒体对所谓内幕的爆料，这严重降低了社会公益组织的公信力和社会公众参与的热情。与我国现行的监督制度很不相同，美国政府将监督的
16、权利和责任主要转移给独立的第三方监督机构或独立的第三方评价组织，收到了良好的效果。因此为了促进我国社会公益组织的专业发展，笔者以为可以参照美国的做法。在美国，存在着众多知名的独立民间评估机构，例如，成立于 1918 年的“全国慈善信息8局” 、成立于 1912 年的“更好事务局委员会”所属的公益咨询服务部和成立于 1979 年的“福音教会财务责任委员会” ，它们对社会公益组织从资金募集到绩效评价的监督都扮演者重要的角色。 再次，这里的社会公众主要包括资产或资金的委托人和受益人两类群体，从主观上说，由于委托人和受益人通常认为每个社会公益组织的内部管理都能做到自治和自立，每个工作人员都会理所当然地
17、保持博爱和正义的动机，因而错误地以为无须监督。从客观上说，由于公益组织的初始委托者多而分散， 且不具有直接的剩余收益索取权，委托人和受益人的知情权和信息分享也是相对滞后的，再加上自行搜集信息比较困难或成本太高，造成委托人和受益人无力监督或不愿监督。为了监督代理人如实忠诚地履行了自己的职责，必须强制规定代理人不可以随意使用公益组织的财产，必须要根据委托人的意愿和想法进行财产的使用和经营，同时代理人的责任还应该为潜在或现实的受益人提供咨询、申请、查询等多种高效优质的公益服务。此外，还应通过媒体宣传和教育引导提高委托人和受益人对社会公益组织运行过程跟踪监督的意识和能力。 需要指出的是，作为先发国家，
18、美国社会公益组织发展经验虽有可借鉴之处，但这绝不意味着我们对于他国的经验可以简单地移花接木。事实上，美国社会公益组织的发展也还处于不断变革和完善之中，而且作为后发国家，中国与美国在意识形态、历史文化、社会治理等方面都存在着较大差异。因此，我们在参照学习的过程之中必须结合国情做出理性的选择，唯有如此，才能使我国社会公益组织真正在走上一条既有国际视野又保持本土特色的专业发展道路。 9参考文献 1 谢丽华.访问美国基金会（之二）.http：/ 2 任海霞.中美慈善事业比较中的反思J.理论界，2007， （3）：98-99. 3 李永春.民政部：2011 年底中国共有 46.2 万个非政府组织.htt
19、p：/ 4 冯英，穆风龙，聂文倩著.外国的慈善组织M.北京：中国社会出版社，2007，10. 5 贝奇?布查特?阿德勒.美国慈善法指南M北京：中国社会科学出版社，2002，5-6. 6 赵冠军，宋扬.中国非公募基金会调查N.中国现代企业报（B03） ，2007-7-24，10. 7 刘洲鸿.中国慈善发展报告（2010）M.北京：社会科学文献出版社，2010. 8 周志忍，陈庆云。自律与他律第三部门监督机制个案研究M.杭州：浙江人民出版社，1999，93. 9 姚建平，中美慈善组织政府管理比较研究J.理论与现代化，2006， （2）：74. 作者简介：尧新瑜（1960- ） ， 男，江西临川人，博士，江南大学人文学院教育学教授，研究方向：道德理论创新与实践改革；张小丫（1988- ） ，女，江苏连云港人，江南大学人文学院 2011 级在读硕士研10究生，研究方向：学校公益教育。
