1、1迈向“能动型社会管理”摘要：受动型社会管理与能动型社会管理是社会管理的两种主要模式。这两种模式在价值信念、基本原则、政府角色定位、行动逻辑、目标与手段等层面存在根本分歧。在加强和创新社会管理实践中，应当舍弃受动型社会管理的陈旧理念，迈向能动型社会管理。能动型社会管理坚持公民主体性地位、以公平正义为价值理念、以社会福利建设为实践基础、强调社会管理的多方参与机制建构、主张政府行为制度化建设，将最大限度地捍卫和实现公民的最根本利益作为终极目标。这种管理模式与新时期国家执政理念相契合，是中国加强和创新社会管理的必然选择。 关键词：受动型社会管理；能动型社会管理；社会管理新趋势 中图分类号：C916.
2、1 文献标识码：A 文章编号：10030751（2013）08007505 一、问题的提出 社会管理是指以政府为主导的包括其他社会组织和公众在内的多元行为主体在法律、法规、政策框架内，通过各种方式对社会领域的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。加强和创新社会管理是当前政界和学界持续关注的焦点问题。这个问题之所以重要，是因为在社会转型全面加速和社会结构急剧变迁的时代背景下，原有的建立在自上而下的权力等级结构基础上的政府统管一切的全能型社会管理模2式及其纵向秩序整合机制已难以应对新时期巨大的社会变迁需求，无法回应和解决因社会转型而引发的各种新问题。特别是在社会矛盾、社会问题和社会冲突不
3、断增加并对社会生活造成巨大冲击的社会背景下，加强和创新社会管理更是被提上了议事日程。社会管理创新是对社会矛盾、社会问题和社会关系协调的积极回应，它的基本任务在于协调社会关系、规范社会行为、化解社会矛盾、解决社会冲突、促进公平正义、全面改善和保障公民基本社会权利的实现，最终提升老百姓的生活质量、实现社会和谐。因此，在新的社会历史时期，加强和创新社会管理已经成为中国经济社会发展中的一项突出任务，是新时期社会建设的重要组成单元，是当前学术界和中国社会各阶层共同关注和面对的时代命题。 如何从价值信念、基本原则、实践基础、行动逻辑等层面超越传统社会管理的认知局限，重建中国社会管理的新理念？中国社会管理的
4、方向和可能路径是什么？对这些问题的解答，涉及中国社会管理理论与观念创新的深层次问题，是现阶段加强和创新社会管理必须要应对和回答的重大理论命题。 理论是行动的先导。只有从理论上厘清传统社会管理方式在价值信念、基本原则、行动逻辑、实践基础等方面存在的认知局限，才能重建社会管理的新理念，也才可能真正加强和创新社会管理。基于此，本文试图从类型学视野出发，将社会管理抽象为受动型社会管理与能动型社会管理两种理想模式，并从社会管理的价值信念、基本原则、实践基础、行动逻辑等维度对这两种模式进行深入辨析，以期澄清社会管理的理论认知误区，为新时期加强和创新社会管理提供新的思路。 3二、社会管理的二元对立模式 从类
5、型学层面，社会管理可区分为受动型社会管理与能动型社会管理两种模式。这两种社会管理模式无论在价值信念、现实与实践基础层面，还是在基本原则、行动逻辑、行动主体与终极目的等层面都存在根本分歧，是社会管理中长期存在的二元对立模式。从理论层面澄清这两种模式的基本属性和差异，不仅有助于把握社会管理的深层内涵与本质，走出对现阶段社会管理的理论认知误区，而且能进一步创新社会管理模式与理论，明晰新时期中国社会管理的新趋势和新方向。 所谓受动型社会管理，是将社会管理理解为依靠自上而下的行政权力对社会生活的全面监控，以“打压管控”为手段，以追求消极被动的社会“维稳”为目的的社会控制理念。受动型社会管理突出权力本位，
6、遵循“不求有功、但求无过”的不出事逻辑与行动取向，强调官员是社会管理的执行主体、参与主体和受益主体，认为社会管理的主要目的就是加强各级政治权力对百姓社会生活的全面管控，并通过各种政治权术来抑制百姓呼声，实现被动“维稳” 。在受动型社会管理中，老百姓往往处于客体化和边缘化地位，是被管控、打压和支配的对象，而各级政府官员是社会管理的主体和主导力量，被管理者的需求、呼声与实现基本社会权利的合理诉求无从体现。因此，在这种管理模式中，官民之间处于一种不平等、不稳定的二元结构中，双方之间的利益诉求存在根本冲突，两者之间的关系较为紧张，甚至相互对抗。攫取式的管理取向、高压式的管理方式、策略式的管理过程，成为
7、受动型社会管理的独特特征。 4在实践中，由于官民之间缺乏平等的利益协商机制，一些官员突出权力本位，坚持将“权力主要作为谋取私利的手段”，采用自上而下的高压政策甚至各种非常规方式来消极“维稳” ，置老百姓疾苦和根本利益于不顾。因此，这种受动型社会管理模式孕育着巨大的社会风险，它规避了社会矛盾和社会冲突本身的发生机制。同时，受动型社会管理模式是建立在一元权力中心基础上的命令协调机制，它以消极的社会控制与维护社会稳定为目的，过度强调“维稳”而忽视“创稳” ，过度强调社会控制而忽视社会服务，这与近年来国家倡导的以人为本、执政为民、将人民根本利益置于首位的执政理念相背离。因此，在社会管理理论创新与实践中
8、，应当舍弃这种陈旧的社会管理观念，从根本上创新社会管理理论，树立能动型社会管理的新理念。 所谓能动型社会管理，是指以积极的社会福利建设为手段，把推动社会进步、维护与促进社会公平正义作为价值信念，将实现公民基本社会权利、使社会各阶层平等分享社会进步与社会发展的成果、最大限度保障公民的根本利益、使社会成员过上更好的生活作为基本目标的社会管理模式。这种管理模式突出公民主体性地位，坚持公民是社会管理的参与主体和直接受益主体。它将社会正义作为最重要的因素，遵循“正义压倒一切” 、 “人民利益高于一切”的行动逻辑，强调政府在社会管理中的“责任本位”与“公共性”角色，认为政府存在的理由是维护社会公平正义，向
9、社会和公民提供优质的公共产品和服务，捍卫并确保公民基本的社会权利实现，最终最大限度地保障和实现公民的根本利益。如果说受动型社会管理是一种“消极的社会管理” ，那么，能动型5社会管理模式则是一种“积极的社会管理”。在这种管理模式中，管理仅是一种手段，其真正的目的是通过积极的社会福利措施，建设一个充满公平正义的民生社会，使老百姓在“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展”，从制度层面保障并实现公民基本的社会权利，使人们在这样的社会中生活得体面、有尊严，过上幸福安康的生活。能动型社会管理模式与新时期国家倡导的维护公平正义、坚持以人为本、执政为民、将人民利益置于首位的执政理念
10、相吻合，是创新社会管理的新方向。因此，从受动型社会管理迈向能动型社会管理，是创新社会管理的必然选择，也是中国社会管理发展的必然趋势。 表 1 展示了受动型社会管理和能动型社会管理这两种社会管理模式在社会管理认知上的根本差异。这表明，能动型社会管理与受动型社会管理模式在价值信念、政府角色、行动逻辑、手段与目标等层面存在着本质差异，是两种截然不同的社会管理模式。鉴于受动型社会管理模式观念过于陈旧，其涉及的价值信念、政府角色、行动逻辑、手段与目标等结构性要素同国家近年来积极倡导的各种政策理念相背离，能动型社会管理模式反映了未来加强和创新社会管理的新方向、新趋势，本文将重点对能动型社会管理模式的基本结
11、构性要素进行阐释。 三、迈向能动型社会管理 加强和创新社会管理需要解决价值、目标、主体、制度与机制等难题，涉及价值基础、行动逻辑、目标、手段、基本原则、政府角色等方面的建构与重建，是一项牵一发而动全身的系统性社会工程。依照这6种逻辑，能动型社会管理模式的建构与重组，同样需要解决价值信念、基本原则、实践基础、行动逻辑、政府角色等结构性问题。只有从理论上对这些问题加以澄清，迈向能动型社会管理才可能具有制度与现实基础。 1.维护和实现社会公平正义是迈向能动型社会管理的价值基础 价值信念是社会管理实践的指南，社会管理实践是价值信念的现实转化形式。在加强和创新社会管理的过程中，只有搞清楚社会管理的价值基
12、础，才能真正把握社会管理的目的、方向、目标和行动策略。能动型社会管理主张从尊重公民主体性立场出发，将促进社会进步、实现公民基本的社会权利并最大限度地保护公民的根本利益作为终极目的。要实现这一目的，管理者就必须信守公平正义的价值信念，充满正义感，敢于同违背社会道德底线、侵犯公民基本权益和利益的诸种非正义行为作斗争。只有信守这样的价值理念，才能达至社会管理的目标。 罗尔斯指出：“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样作为人类活动的首要价值，真理和正义是不容妥协的。 ”B11 维护公平正义，是目前我国社会发展和社会管理实践中迫切需要解决的战略性问题，也是社会成员的根本利益能否得以
13、保障的思想前提。社会公平正义能否实现，直接关系到我们的社会需要建立在一个什么样的基础之上，关系到一个什么样的基础才能让我们这个社会成为一个和谐有序、安定团结、人人平等的社会。正是从这个意义上，公平正义是中国特色社会主义的内在要求。要实现社会公平正义，就必须将正义本身当做最重要的因素，也就是必须遵循“正义压倒一切”的行动逻7辑，任何时候都要把人民利益放在第一位，任何时候都要“始终把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点”B12。通过积极的社会管理，从目前人民群众最关心、最现实、最迫切要求解决的社会保障和改善民生事业、社会事业建设做起，调整社会中的利益关系，化
14、解社会矛盾，解决社会问题，加强源头治理，标本兼治，最大限度地防止和减少社会矛盾和社会问题的产生，最大限度地增加社会和谐因素，促进社会公平正义 B13，提高维护公平正义的能力，这是迈向能动型社会管理迫切需要解决的重大理论问题。 2.社会福利建设是实现能动型社会管理的实践基础 社会福利主要体现在公民在生存、就业、医疗、教育、健康等方面的社会权利，其目的在于缓解社会紧张，提升人们应对和化解社会风险的能力，并最终改善人的生存处境，使人过上一种幸福安康的生活。从这个意义上说，社会福利建设为创新社会管理提供了坚实的现实与实践基础。各级政府只有将更多的人力、财力、物力投向民生工程，提升公民生存与发展的能力，
15、才能从根本上缓解社会紧张，实现国家的长治久安与社会和谐。在缓解社会紧张、促进社会和谐中，社会福利建设发挥着重要的社会管理功能，它不仅能提高穷人对贫富差距的容忍度、激发富人的社会责任感，还能使政府转变职能，增强执政的合理性。面对社会福利供给，穷人欢迎，富人接受，政府易于操作。在社会福利实践中，穷人得到实惠，富人得到面子，政府赢得民心，社会由此安宁。B14 因此，社会福利建设是缓解社会紧张最基础的措施，是实现能动型社会管理的现实与实践基础。 8面对我国经济总量大、人均收入低、城市化落后于工业化、福利需求与福利供给严重脱节的基本国情，我们应当建立一种与中国经济社会发展水平相协调的适度普惠型福利社会。
16、与西方的福利国家理念不同，适度普惠型福利社会是由政府和社会基于我国基本的经济和社会状况，向全体公民提供的涵盖其基本生活主要方面的社会福利。它强调社会福利的适度性、适应性、适用性、适当性和普惠性，适度性即与经济社会发展水平相协调，适应性即适应市场化和城市化的社会情势，适用性即适合人们生活方式、社会态度与基本需要，适当性即适合人伦、人情并具有道德上的正当性，普惠性即惠及全体公民。 适度普惠型福利社会强调政府责任优先，亦即政府是社会福利政策的制定者、责任人、社会福利资源的主要提供者和调动各种社会力量参与福利事业建设的组织者；突出以公民基本生存需要为导向，主张企业在社会福利方面承担社会责任，倡导家庭福
17、利责任并提升家庭福利能力，动员各种社会组织参与社会福利建设。B15 通过社会福利的改善来缓解社会紧张，以民生和谐促进社会管理创新与完善，并以社会管理的改善促进民生和谐，在改善民生和创新管理中加强社会建设，实现社会和谐，是迈向能动型社会管理的实践路径与现实基础。因此，在社会管理创新实践中，社会福利建设扮演着无可替代的角色。 3.坚持以人为本、尊重公民主体性是实现能动型社会管理应遵循的基本原则 在社会管理中，必须尊重公民的主体性，并将公民基本的生存权、发展权、就业权、社会福利权置于社会管理的核心，从公民的实际需求和现实需要出发，向公民提供优质的社会服务，这不仅是社会管理创新9必须遵循的基本原则，也
18、是近年来党和政府在处理国家与公民之关系时必须信守的政治原则。因此，坚持以人为本，在社会管理中体现的是政府行为的公民授权与问责，突出的是对公民权利的尊重与保护，彰显的是公民是社会管理的直接参与者和最终受益人，反映的是公民的需求与呼声。正如胡锦涛同志所说：“社会管理说到底是对人的管理和服务，涉及广大人民切身利益，必须坚持以人为本、执政为民，切实贯彻党的全心全意为人民服务的根本宗旨，不断实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。 ”B16 这说明，中国社会管理的终极目标就是最大限度地保障公民基本的社会权益。 坚持群众路线，寓管理于服务中，密切联系群众，从群众的生活实践中学习社会管理的智慧，做到知民
19、情、顺民意、解民忧、惠民生，最终向老百姓提供优质的社会服务，是加强和创新社会管理的根本途径B17，也是尊重公民主体性原则的具体体现。长期以来，坚持群众路线，保持党同人民的血肉联系，尊重人民主体性， “从群众中来，到群众中去”，做好群众工作是我们党优良的传统和优势。因此，在迈向能动型社会管理的征程中，一定要体现以人为本、尊重公民主体性、全心全意为老百姓提供优质社会服务的原则。关于这一点，党的十八大报告明确指出：“为人民服务是党的根本宗旨，以人为本、执政为民是检验党一切执政活动的最高标准。任何时候都要把人民利益放在第一位，始终与人民心连心、同呼吸、共命运，始终依靠人民推动历史前进坚持问政于民、问需
20、于民、问计于民，从人民伟大实践中汲取智慧和力量。 ”B18 4.健全多方参与的社会机制是能动型社会管理的关键 10迈向能动型社会管理需要健全各种社会机制。这些社会机制包括市场经济条件下的利益均衡与协调机制、社会管理的多方参与机制、化解社会矛盾和社会冲突的制度化方式等。市场经济带来的一个重要后果是多元利益主体的形成，这些利益主体之间的利益既有一致的一面，也有矛盾和对立的一面。正如罗尔斯所言：“一个社会体系的正义，本质上依赖于如何分配基本的权利义务，依赖于在社会的不同阶层中存在着的经济机会和社会条件。 ”B19 解决利益主体之间的矛盾关系，需要建立一套有关公平的、利益博弈的制度安排。只有建立有效的
21、制度安排，才能将正当的利益表达与社会稳定协调起来，从而避免要么因利益的表达冲击正常生活秩序、要么因稳定的需求而压制正当利益表达的局面。 同时，培育良好的社会组织参与机制，理顺政府与社会之间的关系，为社会力量的成长创造良好的社会空间和环境，是迈向能动型社会管理的重要前提。社会管理不能片面地理解为单向的政府对社会的管理，能动型社会管理只有通过政府与社会的合作与共治才能实现，它建基于“能动型社会”B20 之上。能动型社会介于政府与社会、国家与市场之间，是社会管理创新不可或缺的中介性力量。因此，党的十八大报告在论及社会管理时，特别突出了社会管理的多方参与与共治，勾勒了党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理格局新图景。在社会管理实践中，要充分发挥社群组织、民间组织和群团组织等中介性社会力量在参与社会管理中的积极作用。通过积极培育各类社会力量参与社会管理的能力，建立多方共赢的社会组织参与机制，为社会力量的成长创造良好的社会空间和机遇，充分发挥社会力量参与社会管理的优
