1、1普通高等院校专项经费管理存在的问题与对策研究摘 要：随着我国财政对高等院校资金投入力度日益加大，专项经费资金在高校所有资金来源中的比重逐年上升。实践中，高等院校在专项经费管理的项目申报、项目评审、项目实施和实施效果的考核四个环节上普遍存在问题。从健全经费管理模式和完善经费管理组织体系两个方面提出改进措施，可以帮助高校提高专项经费管理水平，适应高校发展的需要。 关键词：高等院校；专项经费；预算管理；绩效考核 中图分类号：G475 文献标识码：A 文章编号：1003-1502（2013）04-0065-05 随着我国高等教育进入大众化发展阶段，财政对高校资金投入力度日益加大，其显著特点就是专项资
2、金在高校所有资金来源中的比重逐年上升。大量的资金投入有力地促进了高校教育科研等各项事业的发展，同时也要求高校建立更加完善的资金使用、效益管理和评价体制，以保证各类经费使用的合理性。各高校对于专项经费管理的精细化和体系化仍在探索阶段，在项目实施和管理过程的各个环节都还存在问题，需要进一步改进。 一、我国高校专项经费管理现状 （一）专项经费的定义和特点 我国普通高等院校的专项经费是由政府相关部门通过预算下达的除2基本支出以外的项目经费，有指定的项目名称和特定的用途。一般都是财政部门或是上级单位为扶持一些项目，用指定用途的方式拨付给行政事业单位的资金。该资金被规定为用于完成某种特定的事项或工作，具有
3、专款专用的特点，需要对其进行独立的会计账务核算，并接受相关部门的检查和监督。1高校的专项经费主要包括：“211”工程和“985”工程专项资金，以及“三重” （重点科研、重点实验室、重点学科）建设项目、中央高校改善基本办学条件专项、本科教学工程专项经费等。 （二）高校专项经费管理的现状 从项目管理的角度来看，高校专项经费管理一般包括四个环节，分别是项目申报、项目评审、项目实施和实施效果的考核。2上级财政部门的监管主要体现在项目评审和项目实施两个环节上，其侧重点是项目评审程序的规范性和公正性，以及项目实施的合法性和单个项目的科学性；而项目申报和项目实施效果的考核这两个环节则主要由高校来承担。1.
4、项目申报环节 项目申报是专项经费管理的起点，各高校根据不同来源专项经费对于资金使用的具体要求，有针对性地上报申报材料。在申报过程中，需要根据学校事业发展和财力状况，遵循专项资金的使用原则，对所申报的项目从实施的背景与必要性、实现的预期目标或效益、项目的主要内容及实施方案和项目支出预算等方面进行可行性研究，并按规定格式编制项目申请书。高校在项目申报的过程中，需要进行充分的前期工作，对于项目进行严格把关，对申报项目的科学性、合理性和必要性进行论3证，减少申报过程中的盲目性，避免重复申报。 2. 项目评审环节 项目评审环节不仅指上级财政部门对高校专项经费项目的评审，更为重要的是高校自身在专项经费的校
5、内分配阶段的评审环节。在这个环节中，各高校应该根据学校发展的总体规划，从部门发展规划与学校发展规划的符合度、申报项目与部门发展规划的符合度等多个角度，对申报项目进行详细论证，特别是要对申报项目的预算进行严格审核，保证经费预算的严肃性。 3. 项目实施环节 项目实施环节是专项经费管理的核心环节，涵盖从财政部门的拨款到高校项目执行过程中的财务核算和支出管理的全过程。高校在项目实施过程中，不仅要督促项目执行单位严格按照项目预算使用经费，保证预算的严肃性，避免出现预算执行与预算编制的脱节，出现结余资金不能及时清理核算的情况；同时还要对项目的各类支出加强审核和监督，按照专款专用的原则，避免混淆资金用途，
6、杜绝超预算或超范围列支经费。此外，高校在项目实施过程中，还承担着对项目执行情况进行跟踪和内部审计的工作，整理执行情况，并接受上级主管部门的监督。 4. 项目实施效果考核环节 对项目的实施效果进行考核，是专项经费管理的重要环节，在这个阶段，各高校主要是建立专项资金项目绩效目标管理机制，对专项资金进行全过程绩效管理。此过程不仅对经费使用效果和效率做出客观评价，其考核结果还可以为后续专项资金的投入去向提供重要的决策依据。各4高校根据自身特点和不同来源经费的特殊要求，制订科学合理、切实可行、可测量的项目立项评审、绩效考评指标体系，以高校为主体，对专项经费项目实施效果进行考核和评价，真实全面地反映项目实
7、施的实际情况，同时接受上级财政部门组织的绩效考评，完成专项经费项目的决算和审计。 二、高校专项经费管理的案例分析 实践中，我国高校的专项经费管理各有差异，本文以某教育部直属院校BY 大学为案例，通过案例分析，研究其专项经费管理模式，总结并提炼出普遍存在的主要问题。 （一）BY 大学专项经费管理的总体情况 BY 大学各类专项经费的管理分为两类：一类以校科研处为牵头主导部门，以科研业务费为代表。管理上，以校科研处每年度组织的各学院、各个重点项目的申报为开始，在科研专项经费的整个管理流程中科研处都起着一定的“向导”作用。项目审核通过、经费下拨后，由项目负责人负责项目的实施和在预算额度内的经费使用支出
8、；校财务处则负责科研经费相关外拨、日常支出的报销，并为项目的结题提供财务报表，配合外部审计部门的审计工作。 另一类以教育振兴行动计划办公室（此部门下设在研究生院）和财务处作为共同的牵头主导部门，以“211 工程” 、 “985 工程”专项经费为代表。当上级财政部门下达预算额度到学校后，由校教育振兴行动计划办公室和财务处在学校发展方针的指导下制定总体经费的分配规则，组织各个学院及部门进行项目申报材料的编写和部门预算的编制。最后形5成全校性的“985 工程”专项资金项目申报书。教育部审核批复后，下拨经费，再由校财务处将资金分配给各个学院和部门。 总体趋势上，BY 大学获得的各类专项经费额逐年上升，
9、其中“985 工程”经费占全校当年所获全部专项经费的比重一直保持在 60%80%之间，此项经费的投入对学校管理体制和运行机制的创新，加强学校学科建设、增强师资力量，提高学校的整体水平都起到了至关重要的作用。BY 大学“985 工程”三期经费总体预算和下拨各学院经费预算情况如表 1 所示。 （二）BY 大学专项经费管理中的问题 1. 校内评审专业性不强，缺乏全校性的统筹规划 不管是第一类型的经费管理模式还是第二类型的管理模式，在总体上 BY 大学在校内评审阶段都缺乏专业判断。科研处的评审偏重于如何使项目申报材料更加符合上级主管部门的要求；财务处的预算把关也缺少从学科专业角度的考量。同时，在校内评
10、审过程中评委的选择缺乏制度化的方法，一定程度上存在主观偏袒性和随意性。经费总是被重复投入到某一强势学科，这就可能会造成强势学科经费盈余，而弱势学科因无经费支持得不到发展。 在项目申报阶段，有些学院和部门为了多获取研究经费，同一研究项目从不同的职能部门重复申报，或本就相互关联的项目从不同的学院重复上报预算，而一些急需经费的研究项目却因种种原因无法申报，造成有限的资源得不到合理有效的配置，由此导致各学院和部门之间的利益之争。 2. 预算编制不足，支出预算管理欠缺 6学校在进行专项经费项目申报时，需明确申请资金项目的范围、项目的起始时间和计划完成的时间、申请资金的用途等。在实际工作中，有时因为对预算
11、科目的理解偏差，或者项目本身就具有一定的盲目性，使得学院以及项目负责人在编制预算时不能准确反映项目的需求以及使用范围和用途。在项目评审阶段，评审部门对项目专业性又缺乏了解，使得已经存在不足的部门预算不能得到修正。从而直接影响到项目实施阶段预算的执行。 3. 经费分配标准不完善 除了专项科研经费是由经费主管部门直接拨给项目组之外，其他的专项经费都是由上级财政部门统一拨付给学校，再由学校进行校内各学院部门的分配，因而经费分配标准的科学性和合理性是资源有效配置的必要前提。BY 大学在“985 工程”三期经费的学院分配中采用的分配标准是以学院每拥有一个“千人计划”人才就拨付 1100 万元经费，没有此
12、类人才再以其他标准分配。虽然 BY 大学“985 工程”三期经费的分配标准满足了量化性和可执行性的要求，但在具体的执行方法上难免与实际情况脱节。 4. 绩效考核体系不完善，内部审计缺失 目前，BY 大学在各类专项经费的管理过程中最关注的是如何拿到经费，因而在经费申请环节投入了大量的精力。当项目经上级财政部门审核通过、专项经费批复下拨后，在经费支出管理和项目实施的监督审核上却存在“缺位”的问题。特别是，当项目实施结束后，学校作为项目实施效果的绩效考核主体，对项目的绩效考核却缺乏主动性。即便有一7些简单的绩效考核，也不能形成考核体系，不能为上级财政部门绩效考评提供有力支持。同时，在专项经费的管理上
13、，内部审计几乎是缺失的。三、加强高校专项经费管理的措施 高校对专项经费的规范管理需要从改进专项经费的管理模式和健全专项经费管理的组织体系两个方面加强措施。 （一）完善专项经费管理模式 引入项目管理理念，运用项目管理中项目的进程管理即动态管理的分类，将专项经费的动态管理进程具体为专项经费的预算编制、项目实施中的支出管理和过程控制、项目实施效果的绩效考评以及项目实施的内部及外部审计，并分别对各个进程实施有针对性的管理措施。 1. 建立科学的专项经费预算编制体系 专项经费的预算涉及面广，支出范围包罗万象，特别是在主管财政部门对专项经费申报审核时预算要求及后续实施中预算执行的监督考核日益加强的情况下，
14、高校在项目申请阶段的预算编制就显得尤为重要，因而专项经费的预算编制专业性强且同时还具备一定的伸缩性、灵活性。为保证申报预算的合理性和可执行性，就必须建立一套科学的专项经费预算的编制体系。 要提高对专项经费预算编制重要性、科学性以及严谨性的认识，使申报预算能真实准确地反映高校需求和发展要求，充分体现中央财政实施这些专项经费的初衷；要统筹规划，完善经费分配标准，充分考虑当前利益和长远发展的关系，兼顾优势学科和弱势学科、平衡教学和科研8的不同需求，符合学校全局的发展规划；预算编制中要完善预算申报流程，统一项目申报格式、预算编制表格和编制程序，确定各类专项资金的申请条件，规范校内项目申报流程。 2.
15、加强专项经费的支出管理和过程控制 在建立高校自身的经费使用和报销管理制度时，项目建设管理部门和财务管理部门应该积极协调配合，制定出一套包括财务报销管理制度在内的系统的管理制度，有效跟踪学科建设项目的实施。要在制度保证下增强专项经费的预算执行力度。这就需要专项经费负责人具备强烈的经济责任意识，并深刻认识到预算在项目经费使用过程中的约束力，从而保证专项经费预算管理的切实落实。 在专项经费支出管理方面，要形成一套包括各类经费支出报销管理办法、项目支出进度控制方法及相应的监督控制体制的管理体系。经费支出管理办法要将每一类专项经费的使用用途、可支出项目等进行细致地分类说明，并在日常报销中进行严格的监控。
16、另外，定期由专项经费管理部门对各个专项经费项目的经费使用进度进行统计，直接上报校领导，并下发所有相关部门，以督促项目按时执行。 在此基础上，还应该将上述的经费支出管理与项目的绩效考评相结合，进一步加强专项经费的管理。 3. 构建专项经费绩效评价体系 高校要对专项资金实行绩效管理，确保财政资金的经济效益和社会效益均体现最大化原则。要针对每一项专项经费的特点，选取由财务指标、教学科研指标、人才培养及队伍建设指标和共享效益指标等绩效考9评指标组成考评指标体系，力争使评价指标体系既相互独立又能全面考核专项经费执行成果的各个方面。3另外，学校还应该针对绩效考评结果制定相应的奖惩措施，奖励那些项目执行成果
17、优秀的部门，并对项目执行成果差的部门给予一定的处罚。 4. 加强专项经费的内部审计 目前，各高校对各类专项经费执行过程几乎没有内部审计，而内部审计是专项经费项目有效执行的有力保障。学校应该充分发挥现有审计部门的作用，明确专项经费的审计内容，使审计工作有据可依。在确保审计覆盖整个专项经费项目全过程的基础上，还应该明确专项经费各个环节审核中的侧重点，定期对各类专项经费的使用情况进行审计检查，并将审计结果及时上报。 为保证审计结果的真实性和可靠性，审计部门应该具有相对于项目管理部门的独立性，并直接对校长负责，对专项经费的使用情况进行审计检查，并将审计结果及时上报。内部审计部门不仅要在项目结项审计或一
18、些工程结算审计方面发挥作用，更应该在整个专项资金的执行过程中进行审计，发挥监督作用。 审计部门还要在实际工作中不断创新，引入经济领域使用的新型审计方法，改进审计流程。可使用跟踪审计法查清专项资金的往来情况，对重点支出项目，根据专项资金项目的进展、规模以及资金用途等进行跟踪审计；使用审阅测评法检查项目完成验收资料，审核专项经费实施部门的内部控制制度文件及专项资金项目的研究报告及预算等资料；采用审计调查法审查经费使用部门的账外线索；使用银行存款核对法，查明专项经费银行账户内资金收支的合法性、账务处理的合规性和金额记10录的正确性。4 （二）健全专项经费管理的组织体系 随着高校专项经费内容的扩充和投
19、入力度的加大，对专项经费的管理提出更多更新的要求。以往学校采用的专项经费管理的方式已经不足以保证专项经费管理的合理性和有效性，因而要求学校根据专项经费管理环节的工作建立健全项目管理工作组织体系。 高校有必要通过设立专项经费管理部门，以加强对各类专项经费的管理。然而对专项经费的管理不仅仅限于财务角度的指导、核算和监督，更应该从项目管理的全局角度进行整体的监控，这就需要投入更多的人力和物力。在设立专项经费管理部门的基础上，学校应建立一个完整的专项经费管理体系，这个管理体系的职能应该有五个部分：制定专项经费项目规划、组织项目评审、项目的实施管理并指导项目负责人执行项目、项目绩效考核、仪器设备使用监管。5 专项经费管理组织体系的建立可以有两种方式。一是通过调整原有相关部门组建，这种方式可以发挥原来相关部门的职能专业性，如财务处的财务管理专长、资产设备处的设备采购管理专长等。采用这种方式的关键在于如何整合各个部门的职能，使之能够有机地链接又不相互掣肘。另外一种方式就是重新建立新的工作机构，这种方式将专项经费的管理过程置于同一部门中，有利于各项职能的明确分工与协作。不管专项经费的过程管理是处在一个部门的内部还是分属不同的独立部门，一般都应该包括上述五个部分，以承担起学校作为专项经费管理主体的各项管理职责，并在管理过程中做到相互监督、相互协作，避免由于组织
