社会工作者就业准入制度研究.doc

1、1社会工作者就业准入制度研究摘要：从法律性质上看，社会工作者职业资格证书属于技能类从业资格证书，而社会工作者职业水平证书是专业技术类职业资格证书。两种证书都是非行政许可类职业资格，均不构成就业准入的凭证。考虑到社会公共利益和社会工作职业的特殊性，对社会工作者实行就业准入是必要的。要突破社会工作者就业准入的法律瓶颈，首先，要从政策上重新界定社会工作者，清理社会工作者职业资格的混乱状况；其次，要加强社会工作的政策和立法研究，为建立和完善社会工作制度提供智力支持。 关键词： 社会工作者； 职业资格； 就业准入 中图分类号：C 916 文献标识码：A 文章编号：1671-623X（2013）04-00

2、58-08 职业化研究一直是社会工作研究的热点之一。社会工作职业化研究主要集中在职业化的推进策略和政策选择方面，主要观点有：社会工作职业化应从资格认定、职业岗位、薪酬体系、培训制度和管理机构等方面入手；1社会工作职业化应走“巩固外围、突破内线、典型示范、由点及面”的道路2；有学者从制度保障、政府主导、人才队伍建设等方面提出了社会工作职业化对策；3也有学者提出了明确岗位设置、健全职业资格制度、职务晋升和绩效考核制度等六点职业化的推进策略。4重视职业制度建设是上述研究的共同点，这说明通过职业制度建设推进2社会工作职业化成为学者们的共识。上述研究的另一个共同点是重视社会工作职业化的宏观层面。宏观研究

3、注重整体性和全面性，如同远景拍摄，便于掌握职业化的全貌，但疏于对具体制度的研究。结合我国的实践，对职业资格制度进行深入具体的研究也许更有建设性。本文将关注职业化的关键职业资格制度进而研究社会工作者就业准入在我国的可能性。我国社会工作职业化的时间不长，但职业资格在实践中已呈现某种程度的混乱，中央与地方、此地与彼地的规定都不一致，有可能对社会工作职业化造成不利影响。现行的社会工作者职业水平证书的法律性质是什么？它能否构成社会工作就业准入的凭证？社会工作是否需要设置就业准入以及如何设置？这些都是本文关心的问题。要讨论这些问题，首先要了解我国职业资格证书制度和就业准入制度。 一、我国职业资格的分类 在

4、计划经济时代，我国在企业中实行技术等级证书制度。改革开放后，技术等级证书制度逐渐被职业资格证书制度所取代。职业资格是对从事某一职业所必备的学识、技术和能力的基本要求。1994 年，劳动部和人事部联合发布职业资格证书规定 （劳部发199498 号） ，标志着我国职业资格证书制度正式建立。根据国务院及其有关部门的规定，职业资格可以从不同的角度予以分类。 （一）从业资格和执业资格 从业资格是指从事某一专业（工种）学识、技术和能力的起点标准。从业资格通过学历认定或考试取得。从业资格中少数是就业准入的凭证，多数是劳动者就业能力和水平的证明。从业资格无需登记注册，一般分3为 5 个层次：初级（五级） 、中

5、级（四级） 、高级（三级） 、技师（二级） 、高级技师（一级） 。执业资格是依法独立开业或从事某一特定专业（工种）的学识、技术和能力的必备标准。与从业资格不同，执业资格是政府对某些责任较大、社会通用性强、关系公共利益的专业（工种）实行准入控制，具有行政许可属性。执业资格通过考试方法取得，国家定期举行执业资格考试，考试工作由国务院人事部门会同有关业务主管部门统一组织实施。执业资格必须登记注册，一般不分层次，如执业医师、执业律师就没有等级之分。 （二）技能类职业资格和专业技术类职业资格 就业人员大体上可分为技能人员和专业技术人员，技能人员职业资格的鉴定和证书的核发与管理由劳动部门负责，专业技术人员

6、职业资格的评价和证书的核发与管理由人事部门负责。在计划经济时代，技能人员（属于工人身份）由劳动部门管理，专业技术人员（属于干部身份）由人事部门管理。劳动和人事部门合并后，两类职业资格证书的管理都由人力资源和社会保障部门负责，但是技能人员和专业技术人员的分类仍然存在，只是身份区隔已大大淡化。根据中华人民共和国职业分类大典 ，我国共有 1 838 个工种，其中专业技术人员 379 种。不是所有的工种都有国家职业标准和国家职业资格证书，也不是所有的专业技术资格都纳入国家职业资格证书管理。 （三）行政许可类职业资格和非行政许可类职业资格 行政许可类职业资格是国家对涉及公共安全、人身健康、人民生命财产安

7、全等特定职业（工种）实行的就业准入制度；非行政许可类职业4资格是国家对社会通用性强、专业性强、技能要求高的职业（工种）实行的能力水平评价制度。这是行政许可法出台后国家对职业资格所作的分类。职业资格证书制度在实施过程中出现了主体混乱、监管不严、乱收费、滥发证等问题。5在这种情况下，2007 年国务院办公厅发布关于清理规范各类职业资格相关活动的通知 （国办发200773 号） ，要求各地对职业资格的设置、考试、鉴定，对职业资格证书的印制发放、培训收费等进行全面清理规范。凡是依据有关法律、行政法规或国务院决定设置的行政许可类职业资格，予以保留并向社会公布；除此以外的其他各种行政许可类职业资格予以取消

8、，或调整为非行政许可类职业资格。 二、我国就业准入制度分析 就业准入制度是国家依法要求从事涉及公共安全、人身健康、生命财产安全等特殊工种的劳动者，取得职业资格证书后方可就业的制度。我国就业准入制度建立于 20 世纪 90 年代中期。1995 年 6 月，劳动部颁布从事技术工种劳动者就业上岗前必须培训的规定 （以下简称1995年规定 ） ，该规定设置了 50 个技术工种目录，即对该 50 种职业实行就业准入。1997 年 10 月，劳动部对 61 个工种实行就业准入；1999 年 4月，就业准入的工种扩大到 66 个。2000 年 3 月，劳动和社会保障部发布招用技术工种从业人员规定 （以下简称

9、2000 年规定 ） 。这一规定不仅把就业准入的范围扩大到 90 种职业，而且把就业准入的设置权变相下放到省级劳动保障部门。因此，2000 年以后，全国职业资格和就业准入呈泛滥之势。 在建立就业准入制度后的短短几年中，我国就业准5入的范围迅速扩大。那么，就业准入的合法性和合理性如何？真的需要这么多就业准入吗？劳动法第 68 条中“从事技术工种的劳动者，上岗前必须经过培训”经常被援引为就业准入的法律依据，但是如果全面分析第 68 条的内容，也许会有不同的理解。 劳动法第 68 条规定，“用人单位应当建立职业培训制度，按照国家规定提取和使用职业培训经费，根据本单位实际，有计划地对劳动者进行职业培训

10、。从事技术工种的劳动者，上岗前必须经过培训” 。该条包括两款内容，第一款要求用人单位建立职业培训制度，第二款要求从事技术工种的劳动者上岗前必须经过培训，但是并没有明确经过何种性质或何种层次的培训。结合第一款对用人单位的要求，这里的“培训”可以理解为用人单位的岗前培训。 劳动法和职业教育法并没有明确对哪些职业实行就业准入，更没有授权劳动行政部门设置职业准入的范围。因此，劳动行政部门对部分工种设置就业准入没有明确的法律依据，至少可以说法律依据是不充分的。 1995 年规定第 2 条规定，从事技术工种的劳动者就业上岗前必须经过培训，并实行职业资格证书制度。 2000 年规定第 2 条规定，用人单位招

11、用技术工种的劳动者，必须从取得相应职业资格证书的人员中录用。这些规定是在劳动法第 68 条中“从事技术工种的劳动者，上岗前必须经过培训”的基础上，加上“并实行职业资格证书制度”后形成的。显然，这种移花接木的手法大大强化了从事技术工种的劳动者的义务，严重偏离了劳动法第 68 条的原意，而且从就业准入的具体工种来看，其合理性也值得怀疑。 1995 年规定设置的就业准入的工种包括计算机6文字录入处理员、餐厅服务员等。 2000 年规定增加了手工木工、营业员、推销员等。一般来说，现代职业都具有一定的技术含量，上述职业也是如此，但是能否构成技术工种呢？劳动和社会保障部把技术工种定义为，从事技术复杂、涉及

12、到国家财产、人民生命安全和消费者利益的工种（职业） 。以此为标准，上述增加的职业很难构成技术工种。如果营业员、推销员、餐厅服务员属于技术工种，那么人们有足够的理由认为种地的农民也应属于技术工种。难道对农民也要实行就业准入？ 如同职业资格认定乱象一样，就业准入的设置充满利益冲动。在权力市场化的大潮中，职业资格认定和就业准入成为各部门“圈钱”的工具。由于管理混乱和利益驱动，职业资格考试通过率过高，职业资格证书的含金量不够，社会认可度不高。为了提高其含金量和认可度，有关部门不是从制度改革入手，提高职业资格考试的内在品质，而是采取就业准入这一行政命令的方法，把就业准入和职业资格证书挂钩，逼着就业者涌向

13、考场。因此，就业准入范围的扩大并不完全基于真实的社会需求，其中有些职业完全不必设置就业准入。直到 2003 年行政许可法颁布后，职业准入的乱象有所转变，就业准入开始进入法制化的轨道。2004 年 6 月，国务院发布国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定 （国务院令第 412 号） 。根据这项决定，除法律法规规定的外，需要设置就业准入的职业为 42 种，其中与社会工作有关的职业只有假肢与矫形器（辅助器具）制作师和基层法律服务工作者。 三、我国社会工作者职业资格现状分析 我国社会工作职业化于 1990 年代末发轫于上海浦东新区。2003 年上7海开始社会工作者职业资格认证工作，开我国社会

14、工作者职业资格制度之先河。2004 年 6 月，劳动和社会保障部发布社会工作者国家职业标准 ，把社会工作者定义为：遵循助人自助的价值理念，运用个案、小组、社区、行政等专业方法，以帮助机构和他人发挥自身潜能，协调社会关系，解决和预防社会问题，促进社会公正为职业的专业工作者；同时，把社会工作者职业资格分为四级、三级、二级和一级。 社会工作者国家职业标准只在上海试点，并未在全国铺开。2006 年 7 月，人事部和民政部联合颁布社会工作者职业水平评价暂行规定 ，标志着我国社会工作者职业水平评价制度开始建立。经过几年的发展，我国社会工作者职业水平评价制度已基本成型，主要包括证书制度、考试制度、登记制度和

15、继续教育制度。 从上面的简要回顾可以发现，国家对社会工作者的职业定位比较模糊。根据社会工作者国家职业标准 ，社会工作者职业资格应属于从业资格和技能类职业资格。但是，根据社会工作者职业水平评价暂行规定 ，社会工作者职业水平评价证书属于专业技术类职业资格。从职业水平评价制度包括证书、考试、登记和继续教育的内容看，社会工作者职业水平证书类似于执业资格，但又不是执业资格，因为执业资格需要法律或行政法规来规定，国务院部委无权设置执业资格。不过，从中可以看出决策者有把职业水平证书转化为执业资格证书的意图。综上所述，社会工作者职业资格的性质需要进一步厘清，不能长期处于模糊的状态。此外，社会工作者职业资格无论

16、是技能类还是专业技术类，均不属于行政许可类职业资格，因此，社会工作者职业资格证书和职业水平证书均8不构成社会工作就业准入的凭证，任何以这两种证书作为就业门槛的做法都是不妥的。 社会工作者职业资格不仅在中央层面比较模糊，而且中央与地方之间也不一致甚至存在冲突。如前所述，我国社会工作者职业水平评价制度包括证书制度、考试制度、登记制度和继续教育制度，但是有些地方的制度与此不同。上海市早在 2003 年就逐步建立起社会工作者职业资格制度，并自成体系。根据上海市有关规定，社会工作者职业资格属于执业资格，是社会工作者就业准入的凭证。未经注册，不得以社会工作师（助理）的身份从事社会工作。深圳市对社会工作者的

17、界定沿用民政部的规定，但增加了注册的规定，未经注册、未变更注册、注册期届满、不予注册、被注销注册的，不得以社会工作者名义从事社会工作业务。可见，上海和深圳都把社会工作者职业资格当作执业资格，并将之作为就业准入的凭证。 总之，从法律性质上看，社会工作者职业资格证书属于技能类从业资格证书，社会工作者职业水平证书是一种专业技术人员职业资格证书。两者都是非行政许可类的从业资格证书，并不是执业资格证书，均不构成就业准入的凭证，也不能成为要求社会工作者注册的依据。职业水平评价制度并不等于就业准入制度，那么，我国要不要设置社会工作者就业准入，如果需要设置又如何设置呢？要说明这些问题，不妨先看看社会工作者就业

18、准入的国际经验。 四、社会工作者就业准入的国际经验 （一）英国 9社会工作起源于英国，并在漫长的历史发展过程中逐步走向专业化和职业化。二战以后，英国社会工作发展迅速，至 1970 年代进入发展的高峰期。1970 年，英国颁布地方政府社会服务法 ，极大地推动了社会工作的发展，而社会工作的发展又对职业化提出了新要求。1970 年，英国政府成立中央社会工作教育和培训委员会（CCETSW） ，主管社会工作的专业化和职业化工作。该委员会颁发两种证书作为社会工作者就业准入的凭证。一是社会服务证书（CSS） ，专门为从事日间照顾和社区照顾的社会工作者设计；二是社会工作资格证书（CQSW） ，专门为社会服务部

19、门中的社会工作者设计。相对而言，社会服务证书层次较低，其培训课程由不能授予学位的继续教育学院提供；而社会工作资格证书的课程由能授予学士学位的普通高等院校提供。1995 年，上述两种证书被社会工作文凭（DipSW）所取代。社会工作文凭是一种统一的社会工作者国家职业资格，学习时间为 2 年，教育内容由社会机构和高等院校共同商定。2003 年，英国成立社会照顾总理事会（GSCC） ，取代中央社会工作教育和培训委员会，作为全国社会工作教育和职业的管理机构。GSCC 要求所有行业和所有部门的社会工作者必须取得社会工作学位，即社会工作学位成为新的国家职业资格（以前的社会工作文凭或其他社会工作资格仍然有效）

20、 。社会工作学位包括学士和硕士，由 GSCC 认可的大学或学院颁发。社会工作职业资格表示持有者具备从事社会工作职业的知识、能力和技巧，但要真正从事社会工作职业，还必须向 GSCC 申请注册。未经注册，任何人不能自称或被称为社工，否则构成违法。在英国，与社会工10作有关的职业或使人联想到社工的职业也需注册，如实习督导、小组主管、精神健康从业者等。GSCC 注册系统对英国国内外的各种社会工作资格和社会工作学生都是开放的，对各类申请人员实行不同的收费政策。申请者申请注册首先必须明确自己属于什么类别，注册类别有：英国社会工作资格、英国社会工作专业学生、在国外接受社工教育的申请者、雇主和雇用机构、重新申

21、请注册。明确注册类别后，填写相应的注册申请表，申请表的内容非常细致。以英国国内申请者为例，申请表的内容包括基本身份信息（如姓名、住址、社会保障号码等） 、职业资格信息（CSS、CQSW、DipSW、社会工作学位） 、当前就业信息、就业经历、在其他机构注册情况、违法违纪行为记录、担保要求、健康状况、注册费支付、个人诚信承诺。GSCC 收到申请资料后先进行形式审核，主要看表格内容是否完整，需要提供的文件是否齐全，注册费用是否支付等。形式审核通过后，由专门委员会研究决定是否给予申请者注册。 成功注册后，社会工作者每 3 年必须更新注册，在这 3 年中，社会工作者必须参加不少于 50 天的继续教育（post qualifying，简称 PQ） 。PQ 教育开始于 2005 年，其课程必须由 GSCC 批准的学校提供。PQ 的课程包括三个层次：初级专家、中级专家和高级专家。参加者可以从五个实务领域选择一个参加 PQ 课程学习，并在层次上可以逐级提升。这五个领域是：儿童青年及其家庭、领导和管理、实习教育、精神健康社会工作和成人社会工作。 （二）美国 从英国的情况看，英国社会工作管理的特点是行政主导和中央集权。