1、1谈谈加快形成现代社会组织体制问题十八大报告首次明确提出“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制” ，这一提法不仅规定了我国社会组织改革发展的目标是建立现代社会组织体制，而且还为实现这一目标勾勒出了极具战略意义的构图和思路。本文在概述我国社会组织近年来改革发展的主要特点和解读十八大报告有关社会建设重要思想的基础上，从三个方面来分析我国现代社会组织体制建设的战略目标和主要任务。 一、近年来我国社会组织改革发展的主要特点 社会组织作为社会管理创新和社会建设中越来越重要的主体力量，近年来在中央和地方各级党政部门大力推动的社会管理创新实践中，不仅在数量上呈现显著增长的趋势，而且在结构优
2、化、体制改革、购买服务、社会创新等方面表现出诸多特点，呈现出新一轮的发展高潮。其主要特点可概括如下： 第一，社会组织在数量增长的同时呈现出明显的结构优化倾向。目前我国社会组织主要包括六类：一是在各级民政部门登记注册的基金会；二是在各级民政部门登记注册的社会团体；三是在各级民政部门登记注册的民办非企业单位；四是在城市社区开展活动并在街道办事处备案的社区社会组织；五是在各级工商管理部门登记的非营利组织；六是其他未经登记而实际开展活动的社会组织。其中，前三类在民政部门登记注册的社会组织总数已逾 46 万家，其他类别的社会组织尽管暂缺统计数据2无法予以准确分析，但综合各方面的信息，从总体上看，近年来这
3、些社会组织的发展呈现出三大倾向：一是总的数量增长明显，特别是活跃于城乡基层社区的各类社会组织增长显著；二是社会组织内部结构呈优化趋势，基金会等资助型组织、支持型组织发展迅速，民办非企业单位等服务型组织空前活跃；三是各类社会组织之间的横向联系趋于紧密，社会组织网络化趋势加强。社会组织的结构优化趋势使得整个第三部门更具有整体性，其相互依赖、相互制约的特点日益明显。 第二，社会组织管理体制的改革已成不可逆转之势，统一的直接登记新体制呼之欲出。尽管到目前为止，以三大条例（即基金会管理条例 、 社会团体登记管理条例 、 民办非企业单位登记管理暂行条例 ）的修订为标志的新法规尚未出台，但是，从中央到地方，
4、改革的基本思路已经成熟，普遍的社会共识也已经达成，在民政部等有关部门自上而下的大力推动下，广东省率先突破双重管理体制，于 2012 年 7 月建立起统一直接登记的新体制，近期又有十多个地方党政部门宣布放弃原有管理体制，通过先行先试的方式探索建立新的管理体制。由此可见，一股上下合流、全面展开的社会组织管理体制改革之势已然形成，以统一直接登记和培育发展、统一监管为主要特征的新体制呼之欲出。 第三，社会组织的资源状况发生显著变化，资源总量增大来源增多，资源结构趋向合理，资源短缺局面有所缓解。自汶川地震以来，国内公益慈善资源总量急剧增大：除原有的公募捐赠外，个人赞助、基金会资助、网络募款等各种社会资助
5、形式大量涌现；各级政府用于购买服务的公共投入规模迅速增大，形式不断创新，范围不断扩大。与此同时，来3自国际社会的对华援助资金则呈现萎缩趋势，国内公益资源渐成主流，长期制约我国社会组织发展的资源短缺局面在一定程度上得到了缓解。 第四，政府加大对社会组织培育发展的支持力度，购买服务蔚然成风。中央财政自 2012 年起，连续两年开展面向社会组织的购买服务公开招标活动，在上海、北京、广州、深圳等重点城市，向社会组织购买服务已成为许多公共服务的主要提供方式，政府出资兴建的公益孵化基地、培育中心、枢纽型组织等创新形式层出不穷，税收减免等优惠政策逐步落实，城乡社区社会组织备案制等试点工作也全面展开。 第五，
6、在传统媒体和新媒体的推波助澜下，一些社会组织特别是公益项目的公信力频发危机，对社会组织公开透明的要求压力增大，由此，推动了社会组织积极探索改革创新。 第六，社会企业、微公益等社会创新形式迅速发展，市场机制、文化创意等因素以及微博等新媒体，已成为推进社会创新的有力手段。 上述六个方面的情况表明，经过改革开放三十多年特别是最近十余年的发展，我国社会组织已逐渐走出了起步阶段，开始进入一个相对成熟和稳步发展的新阶段。社会组织服务民生、表达民意、维护民权、倡导民主等功能开始逐渐加强，社会组织与政府合作的格局初步形成，社会组织在改革中创新、在创新中发展的组织和制度优势得以充分彰显，一个以各类社会组织为主体
7、的社会建设新局面已经形成。 二、我国社会组织改革发展的三大基本前提 十八大报告明确提出，要在“政社分开” 、 “权责明确” 、 “依法自治”的前提下加快形成现代社会组织体制。如何理解这三大前提？我们认为：4这三大前提，强调的是在加快形成现代社会组织体制的过程中，有三个相辅相成、相互制约的关键步骤：第一是实现“政社分开” ，即努力推进改革，厘清政府职能的边界，在改革中建构政府与社会组织合作共治的社会协同局面；第二是做到“权责明确” ，即努力实现转型，在推进政府职能转变的过程中实现国家与社会关系、党政与社会组织关系的转型，建构政府各相关职能部门与社会组织之间以服务为轴心的新型关系，探索党政部门与社
8、会组织之间的合作互动机制；第三是贯彻“依法自治” ，即积极探索社会重建，在不断完善宪政基础上的公民基本权利保障体制的同时，推动社会自治系统的发育和成长。因此， “政社分开” 、 “权责明确” 、 “依法自治” ，是从改革、转型和重建三个方面强调的建构现代社会组织体制的重要前提。只有加快推进这三个方面的制度建设，才能真正形成现代社会组织体制。 “政社分开”的实质是改革，指的是随着政府改革的推进和落实，逐步厘清政府职能的边界，增强社会组织在基本职能、组织机构、决策体系与运作管理等方面的独立自主性，进而在改革中建构政府与社会组织合作共治的社会协同局面。 “政社分开”是深化政府改革并推动社会体制改革的
9、核心，也是全面推进社会管理创新和社会建设的重要前提。只有实现政社分开，政府在社会领域的职能才能界定清楚，才能从无限政府转变为有限政府，政府统揽社会、包打天下的传统体制才能得到改革；而只有界定清楚政府的职能并致力于改革旧的社会体制，大社会的格局才有可能出现，各种形式的社会组织才会有发展和发挥作用的广阔空间。需要强调的是， “政社分开”不是削弱政府的公共管理能力，不是政府退5出社会，而是要在继续深化政府改革并推动社会体制改革的同时，解放思想，创新体制，厘清政府职能的边界，把政府该管的事情管得更好，把政府该提供的公共服务做得更加充实有效，同时，使政府将那些管不了、管不好、管不到、不该管的事情坚决地剥
10、离出来，通过培育发展、孵化支持、购买服务等多种机制，大力促进多种形式的社会组织的形成，鼓励社会创新，推动社会组织积极参与到公共服务和社会管理等公共事务中来，在改革中建构政府与社会组织合作共治的社会协同局面。要实现政社分开，有两个关键环节需要引起重视。第一，事务转移与权力、资源转移的对应性。政府在剥离一部分公共事务的过程中，要将支持这些公共事务所需要的公共权力和相应的资源也同时转移给社会组织，从而避免政府只转移职能和责任，不转移公共权力和资源，使得社会组织无力承担这些职能和相应责任，降低服务质量，导致更多的社会矛盾和问题的出现。第二，职能转移的条件和步骤问题。政府要转移一部分社会职能，但不是立刻
11、撒手完全不管，而是要在政策上积极支持社会组织尽快发展并注重加强其能力建设，应在社会组织得到一定发展、有能力承担相应职能及责任的条件下，逐步将一定的公共权力和资源转移给他们。总之，培育支持社会组织的发展，是在推进政社分开过程中政府所应承担的重要职责之一。 “权责明确”的实质是转型，强调的是在推进政府职能转变的过程中，努力实现国家与社会关系、党政与社会组织关系的转变，明确党和政府相关部门各自的权力与责任，明确社会组织的权利与职责，从而努力建构政府各相关职能部门与社会组织之间以服务为轴心的新型关系，探索党政部门与社会组织之间的合作互动机6制。随着改革开放和市场经济的不断发展，我国原有的全能国家格局被
12、打破，不仅在国家体系之外出现了一个相对独立且作用日益彰显的市场经济体系，而且在国家体系和市场体系之间，呈现出一个新生的且日趋独立的社会组织体系。与此同时，政府自身面临全面的职能转变和转型，国家与社会的关系格局随之也将发生深刻的变化和转型。而且，以往在全能国家格局下承担社会服务职能的事业单位及作为党和政府联系人民群众之桥梁纽带的人民团体也都将面临改革和转型，社会组织自身也面临改革和发展。就政府而言，应在从传统的统制型、管理型政府转变为现代服务型政府的同时，力求在运作理念、权力边界、基本职能、责任义务等方面实现相应的重大转变，使其权限、职能和作用体现得更明确、更规范、更有限、更有效；就事业单位和人
13、民团体而言，要超越原有的党政系统、行政序列大包大揽的格局，更多地走向社会、走向民间、走向公益，推动更多的事业单位和人民团体向现代社会组织转型；就社会组织整体而言，要在坚持党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的基础上加快发展步伐，积极改革创新，努力承担更多的社会责任；就政府与社会组织的关系而言，要建构登记管理机关及各相关政府职能部门与社会组织之间以服务为轴心的新型关系，积极探索基于权益保障、权责分明的党政部门与社会组织之间的合作互动关系。 “权责明确”的核心是在“政社分开”的基础上，进一步明确代表国家的执政党和政府各相关职能部门的权力与责任，以及代表社会的各类社会组织的权利与职责，从
14、而各自行使其权力，保障其权益，恪尽其职责。 “权责明确”的根本在于法治。无论是执政党，还是各级政府及政府的各相关职7能部门、各类社会组织，都应在法治的框架下行事，在依法治国的原则下实践探索、改革创新。 “权”和“责”应以法律的形式界定清楚并明确下来。党政部门在依法施政、依法行政的同时，应完善宪政基础上公民基本权利的保障体制和机制，积极培育社会组织的发展，推动社会自治体系的发育和成长。 “依法自治”的实质是社会重建。社会重建是指伴随改革开放、社会转型和市场经济的发展，整个社会在法治基础上重新建构的过程。不断完善宪政基础上的公民基本权利保障体制和机制，从而推动社会自治系统的发育和成长，是社会重建的
15、核心内容。改革开放以来，建立在全能国家与计划经济基础上的、以“单位”和“人民公社”为主要载体的社会结构逐渐瓦解，市场经济的快速发展和迅猛的城市化进程打破了传统的以“熟人社会”为特征的社会关系格局，人与人之间既有的道德伦理共识、人际信任关系及其社会网络逐渐失灵，赤裸裸的金钱关系、利益关系、博弈关系等观念在现实中大行其道，而新的社会关系结构、社会信任网络及其规范系统还远未建立起来。中国的改革与市场经济发展，正经历着一个被称为“碎片化” 、 “原子化”的急速的社会转型过程，因此，在这个过程中，公民的觉醒及其建立在依法自治基础上的再组织将成为社会重建的核心，同时这也是中国社会走向公民社会的必由之路。从
16、实践层面上说，依法自治的社会重建主要包括：改革和创新城乡居民自治体制，探索更加广泛和完善的基层民主实践，培育发展更加普遍和多样的居民自组织体系，保障公民基本的结社权和社会参与权，保障社会组织的基本权益，探索城乡社区基于居民自治的多元共治格局等。 8总之， “政社分开” 、 “权责明确” 、 “依法自治” ，是从改革、转型和重建三个方面强调的建构现代社会组织体制的基本原则。只有坚持这三大原则，才能真正形成现代社会组织体制。 三、我国现代社会组织体制的基本内容及其发展趋势 在明确了上述三大前提之上，十八大报告进而提出要加快形成“现代社会组织体制” ，这就为我国社会组织改革发展确立了一个基本的趋势性
17、框架。 总的说来，现代社会组织体制是人类社会发展过程中世界各国在实践中不断探索、不断积累、不断总结、不断完善所形成的社会组织体制，是在社会组织发展和规制方面具有人类普世价值的现代的、共性的、体制的和制度的结晶。具体说来，就中国的现代社会组织体制而言，它是中国人民在中国共产党领导下实现民族伟大复兴的历史征程上不断积累、不断总结、不断完善所形成的，特别是改革开放 30 多年来我们通过总结正反两个方面的经验教训，努力适应社会主义市场经济发展，不断探索改革创新，在社会组织发展和规制方面逐渐形成的有中国特色的各种体制和制度的经验总结。 从上述两个相互关联的角度看，大体上说，我们所理解的现代社会组织体制，
18、至少包括如下五个大的方面： （一）现代社会组织的监管体制 监管体制是现代社会组织体制的第一个方面，指的是国家关于社会组织管理的行政机构设置、权限划分、权力运行机制等方面的体系和制度的总称，包括社会组织的登记、备案、分类监管和行为管理等制度。9现代社会组织的监管体制实质上体现的是国家与社会关系的一个基本侧面，是利用公权力处理国家与社会关系的一种国家制度，在本质上是政府对社会组织发展的一种风险控制体制。近年来，随着社会管理创新实践的不断深入，中央和地方各级政府正在按照“十二五”规划所提出的统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的要求，积极推进我国社会组织管理体制的改革创新，努力形成一种以
19、组织发展为目标、以规范监管为手段、以风险控制为限度的现代社会组织的监管体制。 以组织发展为目标，就是国家以培育社会组织的规模、充分发挥社会组织的积极作用、促进社会组织发展为主要目标。改变以往对社会组织“不信任、不支持、不发展”的政策导向，确立起对社会组织能起到培育扶持作用的政策体系，督促社会组织提高自身能力建设，引导社会力量支持社会组织的发展。 以规范监管为手段，就是国家以法律规范为核心对社会组织进行监管，完善社会组织法律体系建设，重视法律实效。改变以往以政策性、临时性和应对型措施为核心的社会组织监管方式，从立法、执法、司法及法律意识培养四个层面来促进社会组织监管的法治化建设。 以风险控制为限
20、度，就是国家对社会组织的各类监管仅以现实出现的政治与社会风险为管控的标准。改变以往将社会组织敌对化，以限制、控制、排斥为关键词的社会组织监管思路，切实落实以社会组织的日常行为管理为基本内容、以现实的政治与社会风险为管理基本标准的规范性制度构建。 （二）现代社会组织的支持体制 10支持体制是现代社会组织体制的第二个方面，指的是国家关于社会组织培育发展、扶植推动、优惠补贴等各种支持性政策和制度的总和，包括社会组织的培育发展制度、优先参与购买服务等扶植推动制度、优惠税收制度等。现代社会组织支持体制实质上体现的是国家与社会关系的另一个基本侧面，是行使公权力并动用公共资源培育社会力量、加强社会建设、推动
21、社会组织健康发展的一种国家制度。 在现代社会中，各种形式的社会组织承担着大量公共服务、社会管理等公共事务，还有许多社会组织虽然不直接承担公共事务，但作为互益性或共益性组织参与社会治理，在公共领域中发挥着重要的作用。社会组织的非营利性使得其中的绝大多数得不到来自市场体系的资源，主要依靠慈善捐赠等社会资源。为了推动社会组织的发展，许多国家都建立了各种不同形式的社会组织支持体制，例如，在美国，各级政府每年用于向社会组织购买服务的开支高达千亿美元，占社会组织运作资金的30-40%，在德国和北欧一些国家，这一比例甚至高达 60-70%。英国在慈善法的框架下建立了以慈善委员会为核心的慈善组织支持体系，将支持慈善组织列入各级政府行政职能的范畴。在我国，政府改革和社会转型的巨大压力使得社会组织的发展远远满足不了现实需要，培育发展社会组织已成为各级政府面临的紧迫任务。总之，构建现代社会组织支持体制是加强社会建设、创新社会管理的重要环节，只有在其支持体制不断得到完善的情况下才能持续地激发社会活力，开拓社会空间，充分发挥社会组织的正能量，从而推动和谐社会的建设。 除了国家公权力以外，现代社会组织支持体制还包括其他社会力量
