1、1西部民族地区的灾害问题与综合治理灾害问题是制约西部民族地区发展，并导致其难以摆脱贫困落后面貌的重要原因，而现行减灾模式亦不利于西部民族地区的灾害治理。因此，亟需高度重视西部民族地区的防灾减灾工作，树立发展与减灾同步、减灾与脱贫相结合的新理念，在兼顾西部民族地区特殊性的前提下，通过科学规划国土资源开发布局、推进针对灾害问题的综合治理等措施，切实减轻灾害因素对西部民族地区发展的负面影响，最终促使西部民族地区走上健康、持续的发展之路。 关键词：西部民族地区 灾害问题 综合治理 作者许飞琼，女，中央财经大学保险学院副教授。地址：北京市，邮编 100081。 自古以来，中国就是多灾之国，各种灾害，尤其
2、是水灾、旱灾、地震等自然灾害一直是威胁国计民生的重大负面因素。近数十年间，尽管国家重视防灾减灾工作，并在大江大河治理与抢险救灾等方面取得了巨大成就，但我国的灾害问题仍然处于不断恶化之中。 据统计，在“十一五”期间，我国仅自然灾害就造成 22 亿人次受灾，10.3 万人因灾死亡、失踪，直接经济损失达 2.4 万亿元。水利部副部长鄂竞平曾通报，20 世纪 90 年代以来，全国年均洪涝灾害损失约占同期全2国 GDP 的 1.8%，而在严重干旱年（以 2000 年为例）的旱灾直接经济损失占 GDP 的 2.5%，一般干旱年（20 世纪 90 年代平均）的旱灾直接经济损失占 GDP 的 1.1%。以农作
3、物灾害为例，20 世纪 70 年代年均受灾面积是4112.4 万公顷，成灾面积占受灾面积的 32，19%；进入本世纪头十年，年均受灾面积上升到 4444.8 万公顷，成灾面积占受灾面积之比高达53.85%，灾情日趋严重的趋势非常明显。 存这样的大背景下，少数民族聚居的西部地区因地质构造特殊，地理地形差异大，自然条件相对恶劣，各种灾害更是频发，灾害成为西部民族地区仍然处于落后与贫困状态的一个深刻原因。因此，研究西部民族地区的灾害问题并对其进行综合治理，客观上关系到少数民族人口的治贫脱贫，关系到民族团结与社会安定以及西部民族地区的长远发展。本文以西部民族地区为考察对象，揭示西部民族地区的灾害问题及
4、其深刻影响，在剖析现行减灾模式的条件下，提出强化西部民族地区灾害综合治理的政策建议。 一、西部民族地区的灾情分析 西部民族地区（包括广西、贵州、云南、四川、西藏、新疆、青海、宁夏、甘肃、陕西、内蒙古、重庆等 12 个省、自治区、直辖市）是我国少数民族的主要聚居区，土地面积达 600 余万平方公里，约占西部国土面积的 90%。分布有 5 个自治区、27 个自治州（盟）和 83 个自治县（旗），跨居南北 30 多个纬度，形成了特有的复杂气候条件，加之地理与地质结构复杂，使西部民族地区成为自然灾害群生群发的地区。 （一）自然条件相对恶劣，容易形成各种灾害 3少数民族聚居相对集中的西北地区，以高原、山
5、地、沙漠、戈壁为主，干旱与水资源短缺是基本的环境特征，其河流亦多为季节性河流，除陕西省降雨量较多外，其他省区的降雨量都在 400 毫米以下，属于干旱、半干旱地区。特别是兰州、包头以西的广大地区，除伊犁河谷外，年降雨量多在 200 毫米以下，属严重干旱地区。在全球气候变暖的大背景下，西北地区的气候十旱化还在增强，南疆地区的沙尘暴持续不断，内蒙古草原的荒漠化更是成了当今风沙天气、沙尘暴的主要发源地。同时，北疆地区的大雪与冰川融化还会生成水患。 在少数民族聚居相对集中的西南地区面积约占全国总面积的 12%，位于我国三大灾害带中的沿江灾害带与山前灾害带的交汇部位，是典型易灾的喀斯特岩溶地区，其碳酸盐岩
6、出露地区的面积达 91130 万平方公里。该地区山高沟深，耕地极少，土质极差，地质灾害严重，地方病与传染病流行。加之该地区的多山地貌和江河众多，极易形成洪涝灾害，近年来在降雨量充沛、水资源集中的同时，又连年发生大面积干旱。 与此同时，由于中国大陆构造变形的主要动力来自印度板块对青藏高原的推挤，全国的地震分布具有明显的西强东弱特征，新疆天山南北、青藏高原、川滇地区、内蒙河套盆地、宁夏银川盆地和六盘山区等都是强震集中发生区。 可见，西部民族地区的自然条件是相对恶劣的，这种与人居条件不相宜的自然环境，容易生成各种自然灾害。因此，西部民族地区的防灾减灾任务较之其他地区更加繁重。 （二）灾种多样，灾害频
7、发，灾情严重 4从历史统计与近年来的灾情公布情况来看，西部民族地区的灾害种类除海洋灾害外，几乎涵盖了世界上所有的自然灾害。以地震为例，有历史记载以来，以东经 107 度为界，西部共发生 7 级以上地震 91 次，东部只发生过 27 次。汶川大地震使北川羌族自治县遭到毁灭性的打击；青海玉树地震同样使大批藏族同胞失去了赖以生存的家园。 旱灾、水灾是西部民族地区最主要的灾种。北部干旱区几乎年年干旱，有些年份是一年多旱，近年来在西南地区也频繁发生旱灾；水灾主要发生在西南半湿润地区，在云南、贵州、广西、四川等省区无年不灾，这一灾种在新疆北部、甘肃等地区也不时发生。 雪灾是西部民族地区又一主要灾种，它是由
8、于大量的降雪与积雪对牧业生产及人们日常牛活造成危害和损失的一种气象灾害。我国的草地面积约占世界草地面积的 13%，占国土面积的 40%，其中牧区草地主要分布在内蒙古、新疆、西藏、青海和甘肃等地，这些省区每年为国家创造约 20%的畜牧业产值。而一旦发生雪灾，不仅影响冬季放牧，而且严重威胁着因前期十旱累积而特别脆弱的冬季畜牧业生产，从而制约我国畜牧业的可持续发展。 此外，西部民族地区还有风灾、沙尘暴、冷冻害、冰雹、滑坡、泥石流等各种灾害。以哈萨克族集中聚居（占当地总人口的 51.76%）的新疆阿勒泰地区为例，据笔者调研，2012 年就先后遭受雪灾、低温冷害、旱灾、雹灾、洪涝、地震、病虫害等自然灾害
9、 46 次，受灾人口占总人口的 21%以上。 西部民族地区还是我国荒漠化和沙化最严重的地区，新疆、内蒙古、5西藏等地区的荒漠化面积占全国沙化面积的 80%。日益严重的荒漠化导致了沙尘暴频繁发生，它又进一步加剧了西部民族地区生态环境的恶化，进而成为制约当地发展的重大因素。西部民族地区还是水土流失最严重的地区，据统计，西部地区的水土流失面积达 297 万平方公里，占全国的 83%。可见，西部民族地区是多灾之国中的多灾地区。 （三）农牧区生产具有脆弱性 在灾害学研究中，脆弱性通常指在一定的政治、经济、文化背景下，孕灾环境区域内特定受灾体对自然灾害表现出的易于受到伤害与损失的性质，是区域自然孕灾环境与
10、各种人类活动相互作用的产物。一般而言，西部民族地区的社会经济发展相对滞后，农牧业生产占有重要地位，农牧民亦构成了少数民族人口的主体，其共性是受气候及自然环境变化的影响巨大，从而在生产与生活中表现出较其他地区及群体更为显著的脆弱性。 一方面，西部民族地区的农牧业迄今仍然是传统型农牧业，新疆、西藏、内蒙古等还有部分牧民处于游牧、半游牧状态，基本上“靠天”吃饭，一旦遭灾必定造成农牧业损失。在北疆地区、藏北地区及内蒙古，雪灾是导致牧业生产损失和影响牧民生活的重要因素，一旦遭遇大雪灾，牧民往往要遭受损失。因为草料供给通常只能按照正常年景的需要储备，而如果未发生大雪灾，过量储备草料同样会形成重大损失。正是
11、这种农牧业生产的脆弱性，使农牧区群众在灾害面前往往很被动。 另一方面，西部民族地区居民的收入水平与生活水平虽然有了较大提升，但很难主动采取防御或抗御自然灾害的措施，特别是游牧、半游6牧状态下的牧民更不具备抵御各种自然灾害的能力。而这些地区的旱灾、水灾、雪灾、风灾、雹灾、沙尘暴等自然灾害频繁，生态环境十分脆弱。加之人口增长、不合理的耕作方式、毁林毁草开荒等不合理开发，原本脆弱的生态进一步遭受破坏；水土流失日益严重，有的地方连最基本的生存条件都难以保障，形成人口、资源、环境的尖锐矛盾，陷入资源破坏、环境退化、贫困加深的恶性循环中。如新疆的塔里木河、甘肃的石羊河等就是生态脆弱河流，对人类活动干扰十分
12、敏感，遭受破坏恢复难度极大。西部民族地区同时还是地方病高发区，地方病和传染病流行，更加剧了这些地区的生产与生活脆弱性。在这样的条件下，一些在其他地区可能不会致灾的自然现象，在西部民族地区却可能造成极大的损失，而要想依靠群众自己的力量来抵御各种灾害的袭击显然是十分困难的。 （四）抵御自然灾害的能力薄弱 在严重的自然灾害面前，西部民族地区如果不能减轻灾害及其损害后果，便不可能彻底根治贫困落后局面，并走上正常、健康、持续发展道路。防灾减灾需要相应的财力投入与人力投入，而西部民族地区发展相对落后、财力薄弱，也缺乏相应的防灾减灾人力与技术投入。以财力为例，尽管中央财政对西部民族地区的财政补助数据未公布，
13、但从这些地区的财政收支预、决算数据来看，可以发现，西部民族地区的地方财力是十分有限的。如西藏的公共支出 90%以上靠中央财政补助，新疆的公共支出 60%以上靠中央财政补助。2011 年中央财政对广西、内蒙古的补助规模均超过 1500 亿元。宁夏 2010 年全区公共财政支出 557.5 亿，而公共财政收入只有 153.6 亿，这一年中央转移支付给了宁夏 300 多亿。7在人力方面，不仅居民居住分散，难以形成防灾减灾的合力，更重要的是无法吸引专业的防灾减灾人才，呈现的是灾情日趋严重，而防灾减灾专业队伍建设却异常滞后。财力与人力方面的双重制约，直接影 n 向着西部民族地区的防灾减灾效果。 （五）灾
14、害问题具有典型的灾害一贫困链条效应 在东部地区，尽管各种灾害也常常发生，但因灾致贫的现象基本上得到了根治，因为发达地区灾后的自我修复能力很强，补偿机制也较健全。而在西部民族地区，灾害贫困的链条关系依然紧密，多数民族聚居地区是灾贫交加，灾害频发导致贫困加深，而贫困又制约着防灾减灾能力的提升。即使是在平灾之年摆脱了贫困，灾年重返贫困的现象也时有发生，成为不少集中连片地区致贫的最主要、最直接原因。如青海藏区由于自然灾害频发，因灾返贫率就高达 25%，远远高于全国平均水平。根据国家民委对民族地区农村贫困的监测结果，2007 年末，民族地区农村绝对贫困人口为 773.6 万人，占当年全国绝对贫困人口的
15、52.3%；低收入人口占全国低收入人口的 52.1%；绝对贫困发生率为 6.4%，比全国高出 4.8个百分点。民族地区的贫困人口占农村人口的比重比全国平均水平高出14 个百分点。因此，如果不切断灾害一贫困之间的链条，西部民族地区就无法真正摆脱贫困与落后。 二、现行减灾模式不利于西部民族地区的防灾减灾 西部民族地区的灾害问题长期以来得不到有效治理，除了自然规律和自身抵御灾害能力薄弱外，还与国家现行的减灾模式密切相关。毫无疑问，要减轻西部民族地区的灾害危害，必须尊重自然规律，并提升西8部民族地区的防灾减灾能力，但如果不重视国家现行减灾模式的缺陷并加以改进，这一目标仍会长期落空。我国现行的防灾减灾模
16、式，是 20 世纪 50 年代形成的，它具有中央政府主导、部门分割、重救轻防、资源配置失衡等典型特征。从国家层面出发，防灾减灾 T 作在近十年间确实得到了重视，但现行的防灾减灾模式并不利于西部民族地区的减灾。 （一）重发达地区轻落后地区的防灾减灾取向，使西部民族地区成了国家防灾减灾体系中的短板与薄弱环节 在国家的防灾减灾政策体系与资源配置中，由于发达地区人口稠密、物质财富集中，一旦发牛灾害所造成的直接损害后果也会较为严重，因而会受到高度重视。而西部民族地区由于地广人稀、城镇化率低，在实践中不可能得到与东部地区同等程度的重视。总体而论，国家关注东部、中部地区的灾害问题要高于西部地区，各种防灾减灾
17、投入也是东部、中部地区要多于西部地区。例如，我国的防灾减灾主要是各种灾害监测、预报与各种防洪、抗旱、抗震工程建设，东、中部地区的灾害监测网络化建设是健全的，绝大多数城镇对灾害是设防的，而西部地区则明显不足。在水利建设方面，国家一直将注意力放在大江大河的治理上，但又主要集中在这些江河的中下游地区，对于其西部源头则关注不够，投入也就严重偏少。再如，在水资源开发利用方面，全国的平均水平在 20%以上，东部地区部分流域高达 80%以上，而西南地区的水资源异常丰富，但由于投入不足，水资源的开发利用率仅 11.2%，工程性缺水问题非常严重，这是导致西南地区连年干旱的重要原因。 尽管在国家财力薄弱的条件下，
18、采取这样的取向有其合理性，但在国家财力持续超速增长之后，9再长期如此就更加难以扭转东、西部发展失衡和西部民族地区与发达地区差距日益扩大的格局。因此，在西部民族地区财力薄弱与群众抵御灾害能力严重不足的条件下，特别需要国家层面更多关注西部民族地区的防灾减灾，这在现阶段显得至关重要。 （二）部门分割、重救轻防的现行防灾减灾体制。使西部民族地区的灾害问题难以得到有效的治理 一方面，我国现行的灾害管理体制基本上是按照灾害种类分类管理的，在实践中表现出条条分割与块块分割，往往形成重部门单一行为、轻部门协同与社会联动的现象，直接影响着防灾减灾的效力。 根据现行体制，政府系统的涉灾部门就多达 30 多个，地震
19、、水旱灾害、病虫害、水土流失、海洋灾害、台风、火灾、爆炸、交通事故、传染病等分别由地震、水利、国土、农业、海洋、公安、安监、卫生等部门主管。不仅如此，还存在着“条外有条” 、 “块外有块”及特殊的“条块关系” ，如党、政、军在重大灾害面前的一体化指挥问题，跨区域的灾害治理问题，以及上级垂直领导的行政机关、企事业单位与当地政府管理的脱节，都是现行体制未能有效解决的问题。这种体制虽然有一定的便利，但因缺乏综合管理机制和部门之问的有效协调机制，带来的是灾种分割、城乡分割及管理分割，并具体表现为政策分割、资源分割，其后果便是灾害管理中的缺漏与交叉并存，进而直接影响着防灾减灾资源的合理配置，有时甚至相互
20、之间产生抵消作用。 在西部民族地区，除直接涉灾部门的管理分割外，国家的扶贫政策与减灾政策并无直接关联，扶贫投人不考虑减灾效果，而防灾减灾又未10被当作有效的扶贫，这对于切断西部民族地区灾害一贫困之间链条的迫切要求显然极为不利。例如，在西南民族地区、新疆阿勒泰地区等，国家投入的扶贫款主要用于上工业项目，没有专门的防灾减灾支出，而一些丁业项目上马后，虽然能够在短期内带来部分经济增长的效应，却进一步导致了灾情的恶化，并未带来长远的缓贫或减贫效果。再如，在灾害监测与灾情信息方面，亦存在着部门之间相互封锁、信息发布不畅等现象，它直接影响着防灾减灾的推进，这种状态在西部民族地区表现更为突出。 另一方面，长
21、期以来，我国在应对灾害问题时形成了重救轻防的传统。在防灾方面往往投入不足，而一旦发生灾害，特别是巨型灾害，救灾与灾后重建却又不计成本，其带来的直接效应就是对灾害问题忽视事先防范。地方政府与公众防灾意识淡薄，如西部民族地区的城镇大多不设防，乡村更是普遍不设防。甚至在一些西部民族地区遭灾后的重建中，亦不乏忽视防灾的例子，有的灾区高标准重建后又在时隔不久后的自然灾害中毁掉。如 2008 年汶川大地震后，国家投入了巨额的重建费用，但在陇南与川北地区因忽略灾后重建的防灾措施，致使一些已经重建好的公路设施在 2009 年的洪灾中再次被冲毁，巨额重建投入化为乌有，这些地区的灾后生产与居民生活亦受长期影响。 由于国家现行的防灾减灾模式直接延伸到西部民族地区，其缺陷在西部民族地区又被放大了，它导致的结果必然是西部民族地区的灾害问题长期难以得到有效的治理。 （三）公共资源配置失衡，使西部民族地区畸高的减灾救灾成本往
