1、1香港金融纠纷解决机制的新发展及其对内地的启示摘要：香港作为主要的国际金融中心之一，在金融危机爆发后，对其整个金融监管体系进行了反思，金融纠纷解决机制是其中最为重要的部分之一。2008 年雷曼“迷你债券”使诸多金融消费者遭受重大损失，且索赔无门，事件迅速升级。这一事件直接推动了香港金融纠纷解决机制的发展和金融纠纷调解中心的设立。香港金融纠纷调解中心主要借鉴了美国的调解、仲裁模式，同时也在一定程度上汲取了英联邦国家和地区金融申诉专员模式（FOS）对金融消费者倾斜保护的精神，值得内地借鉴。 关键词：金融纠纷调解中心；调解；仲裁；金融申诉专员制度 引言 2008 年起波及全球的金融危机在重创各国金融
2、业与实体经济的同时，更在微观层面上给无数中小金融投资者造成了惨重的损失。由于受到美国雷曼兄弟（Lehman Brothers Holdings Ine）破产的影响，在香港的雷曼兄弟亚洲商业公司（Lehman Brothers Commercial Corporation Asia）等八家相关机构被清盘。同时，通过银行和经纪行购买了雷曼“迷你债券” （即可赎回信贷挂钩票据）的众多香港投资者发觉原本被告知是稳妥且低风险的产品却使得他们遭受重大损失，于是大批向香港证监会、金管局提出对雷曼公司不适当劝诱、失实陈述、适合性等的投诉。而香港传统的金融纠纷解决途径无法高效地解决众多小额金融纠纷，2这与经济效
3、率原则相悖。为了解决这一问题，香港金融监管当局和参与分销的银行达成协议，由分销银行回购了六七成左右的债券，部分减少了投资者的损失。 尽管这场风波逐渐平息下来，但香港金融监管当局显然注意到了通过政府强制干预解决纠纷、维护金融消费者权益的方式只能是“非常时期”的“非常手段” 。随着金融产品日趋复杂、变化多端，跨越银行、保险和证券市场的传统分界，越来越多的个人投资者、金融消费者参与交易，金融纠纷由此呈现新的特点，必须建立快捷简易而又方便消费者使用，并对弱势金融消费者倾斜保护的长效纠纷解决机制。因此证监会和金管局纷纷建议，有必要考虑设立专门的金融纠纷解决机制。于是 2011年 11 月，香港金融纠纷解
4、决中心应运而生，并于 2012 年 6 月正式运行。雷曼迷你债券事件是此次金融危机在香港最直接、最现实的冲击，学者就此进行了广泛研究，但大多关注于金融监管，对复杂结构金融产品的规制等问题，对于金融纠纷解决中心及其运作机制的研究不够。笔者认为，事前的监管固然重要，但也不能忽视对纠纷发生后救济机制的研究，与其他对金融消费者保护的方式相比，纠纷救济的机制对消费者的保护尤为重要。因为它是金融消费者保护的最后防线，是维护金融消费者权益的必要手段，无救济则无权利，迟来的正义也是非正义。而理论创新是制度创新的先导，金融纠纷解决机制的构建与完善作为一项系统性工程，需要大量的理论研究做支撑。这里，笔者拟对中国香
5、港地区金融纠纷解决机制的创新发展进行研究，以期为内地提供可资借鉴的3思路。 一、香港传统金融纠纷解决途径介评 （一）香港传统金融纠纷解决途径 香港传统的金融纠纷解决途径，除通过法院、仲裁委员会外，主要通过如下机构解决： 1 证券及期货事务监察委员会（Securities and Futures Commission，简称“证监会” ，SFC） 证监会是香港证券及期货市场的法定监管机构，接受投资者就证监会职权范围内的事宜提出的投诉。7证监会内部设立投诉监控委员会，对公众的投诉进行初步审议，裁定证监会是否需要采取进一步行动。证监会可以调查投诉并惩处违规者，如对违规者进行纪律处分，但不能命令违规者向
6、投诉人支付赔偿。 2 香港金融管理局（Hong Kong Monetary Authority，简称“金管局” ，HKMA） 金管局接受针对银行所提出的投诉，但无权力干预顾客纠纷，也不能仲裁纠纷或要求银行做出赔偿。金管局在接到书面投诉后，会审视该投诉及相关银行的书面回复，重点是评估银行处理投诉的程序是否妥善。在银行可能以不正当或不审慎的方式行事的个案中，金管局负有监管责任。金管局会跟进投诉涉及的监管问题。 3 保险业监理处（Office of the Commissioner of Insurance，简称“保监处” ，OCI） 保监处主要扮演着监管者的角色，而无权介入保险公司、保险中介4及保
7、单持有人之间的商业纠纷，也不能对后者采取措施。香港保险代理登记委员会、保险顾问联会、专业保险经纪协会等自律组织负责涉及处理涉及保险中介人失当行为的投诉。 4 保险索偿投诉局（ The Insurance Claims Complaints Bureau，简称“投诉局” ，ICCB） 投诉局主要处理香港居民投购的个人保单引起的各类索偿投诉，并通过作出赔偿或其它可行方法，实现解决、平息纠纷或撤回投诉的目的。投诉局内设保险索偿投诉委员会（简称“投诉委员会” ） ，解决保险公司与保单持有人或其受益人之间的金钱纠纷。投诉委员会可处理的投诉金额有限制，目前，可以裁定的索偿金额最高不超过 80 万港元。投诉
8、委员会的决定对保险机构有单方约束力，即在此金额限度内，投诉局会员必须接受投诉委员会的决定，无权上诉。而投诉人则可以拒绝接受其决定并寻求其他救济途径。 5 强制性公积金计划管理局（Mandatory Provident Fund Schemes Authority，简称“积金局” ，MPFA） 积金局于 1998 年为监督强制性公积金计划的实施而建立，主要处理雇员强积金权益受损或与强积金受托人有关的投诉。积金局有调查权力。对于受托人违反了强积金法例，积金局可向受托人发出催办函、警告信，或进行罚款。 6 小额钱债审裁处（Small Claims Tribunal，简称“审裁处” ，SCT） 2 争
9、议性质必须与金钱有关（争议是否属“金钱性质”由调解中心酌定） ，调解中心不会牵涉处理与商业决定有关的申索，例如向客5户提供信贷或保证金额度，也不会涉及定价的争议，例如利率和收费是否定于适当水平。 3 申索额在 50 万港元（或等值外币，包括利息）或以下。 一般认为，就消费者可申索的金额设定上限是审慎的做法，可加强调解中心借调解方式达成和解的能力，亦可切合调解中心使用者的需要。财库局的咨询文件中称，这个额度涵盖了超过 80%的由金管局处理的金融纠纷个案。笔者于 2013 年 2 月在 FDRC 进行调研时了解到，在 FDRC 成立8 个月的时间里，许多申索的金额都超过了 50 万元港币，是否需要
10、相应的提升申索额上限值得思考。 此外，与金额限制相比，更多申索受到管辖时间的限制。目前，FDRC 只能受理 1 年内的案件，笔者在调研中也了解到，此前香港的证券机构被要求保存交易录音的期限为 3 个月，FDRC 成立后这一时限提高到6 个月。时效的限制将前来申索的大部分消费者拒之门外，笔者认为，政府部门应考虑延长 FDRC 的管辖时效，同时，交易录音等证据的保存时限也应相应延长。 （四）FDRC 的运作程序 FDRC 主要通过调解处理纠纷，如调解失败，将提交仲裁。一旦出现纠纷，如申索人愿意，以及双方未能直接解决纠纷，FDRC 则可以要求有关金融机构按照该计划进行调解及仲裁，协助消费者尽快解决金
11、钱争议。调解的程序是自愿性质、无约束力及非公开的。中立的调解员会协助两方理性地沟通，旨在达成彼此可接受的和解方案，如双方不能就调解员的人选达成协议，则调解服务提供者会代为委任一名调解员。所达成的6协议是保密的，不得公开。申索人可以在调解开始后的任何时间，向调解员提交书面通知，以终止调解程序。倘若调解失败，FDRC 可协助申索人按其意愿将案件转交仲裁，如果申索人不愿进入仲裁或选择诉讼，FDRC 的程序即告终结。在仲裁程序中，获当事双方同意的仲裁员对争议作出裁定，仲裁所得的结果是最终的决定，对双方都具约束力。以调解方式达成和解属自愿性质；而仲裁的裁定则对双方都具有约束力且是终局的。消费者如选择采用
12、仲裁途径，即使不同意仲裁的裁决，亦不能把个案呈交法院进一步审理。 （五）FDRC 的资金来源、收费标准 从保证 FDRC 的独立性和有助于中心履行保护金融消费者这项重要的公共政策职能出发，香港在 FDRC 的成立费用及首三年的营运经费由香港政府、金管局和证监会共同提供，向金融机构和申索人收取的案件处理费用也可作为补充；此后，FDRC 的经费将全部由金融机构和申索人分担（申索人的承担份额较小） ，金融机构除了缴付案件处理费用外，还需要根据过去三年各界别的案件数量和比例来承担 FDRC 的固定成本开支，这将促进金融机构积极主动地与金融消费者化解纠纷，对金融消费者而言是有益的。 FDRC 所提供的服
13、务，是按照“用者自付”的原则向消费者及金融机构收费的，所得的收入可弥补 FDRC 的部分营运开支。当消费者向 FDRC提交针对某金融机构的申索表格时，就其所提出的每项申索需要支付 200港元，且即使 FDRC 其后拒绝受理有关申请，已缴付的 200 港元申请费也不会被退回。这笔收费可以在一定程度上防止金融消费者对 FDRC 服务的7滥用。 调解和仲裁阶段的收费有所区别。具体而言，从尽量促成双方达成一致的角度考虑，调解阶段分为在指定的时间内（4 小时）调解和在经延长的时间内调解，若申索金额少于 10 万港元，前者每宗案件合资格申索人需要缴付 1 千港元，而金融机构需要缴付 5 千港元；后者则按延
14、长的时间收费，且对合格申索人和金融机构一视同仁，额外费用由双方平均分担，均为每小时 750 港元。若申索金额大于 10 万港元而小于 50 万港元，则相应的各项费用都翻一番。 至于进入仲裁阶段的纠纷，则不区分申索金额的多少，而分为只审理文件和亲身出席聆讯，前者每宗案件申索人需缴付 5 千港元，金融机构需缴付 2 万港元；后者则每宗案件由申索人和金融机构各承担 1.25 万港元，且后者是在“只审理文件”的仲裁费用外另缴付的额外费用。 三、香港 FDRC 与英美金融 ADR 的比较分析及其对中国内地的启示 （一）与美国金融业监管局纠纷解决公司（Financial Industry Regulato
15、ry Authority Dispute Resolution Inc，以下简称 FINRA DR）的比较 香港作为传统的英美法系地区，其法律文化和法律实践向来是重视诉讼而非调解。虽然调解机制在香港的民商事争议中有所应用，但其受到广泛重视还是从本世纪初才开始。随着经济全球化，传统诉讼过于复杂、周期过长等缺点日益暴露，与经济效率原则违背，尤其不能适应金融纠纷。自 1994 年英国启动旨在简化规则、减少诉讼成本的民事司法改革后，香港社会对于改进民事司法制度的呼声日益高涨。而 2008 年雷曼8债券危机的发生，FDRC 采取了“调解+仲裁”的模式，明显受到了美国影响，并未按照其在公司法、金融法的传统
16、沿袭英联邦的做法。笔者认为，这与香港本身所具有的完善的仲裁立法提供的良好制度环境，如香港仲裁条例等，以及经验丰富的仲裁员、广泛的仲裁实践等因素不无关系。事实上，为了解决雷曼事件，香港已经尝试采用仲裁的方式，并取得了一定的效果。 尽管如此，FDRC 在性质定位、组织形式、资金来源等方面与美国都有所不同。具体而言，在机构设置上，美国金融业监管局（Financial Industry Regulatory Authority，以下简称 FINRA）属于证券行业自律机构，FINRA 负责 ADR 运营的子公司 FINRA DR 则是 FINRA 的全资子公司，政府色彩相对较弱。而 FDRC 虽为公司，
17、却须受适当的监察及制衡。香港政府会委任董事局，负责监察其运作以及制定整体政策和策略，董事局不得干预调解和仲裁的过程及结果。在资金来源上，香港政府、金管局和证监会因此会为 FDRC 提供成立费用及首三年的营运经费。而美国模式下，资金则来源于投资者和会员券商缴纳的案件处理费用。由此可见，FDRC 由政府直接主导成立，属于处理危机的措施，具有更多的强制性；而美国的纠纷解决由行业自律组织主导，具有更多的行业自律色彩。 在运行程序上，受金管局或证监会监管或获得批准的金融机构必须成为FDRC 的会员，接受其相关的调解安排，是否进入调解、仲裁程序都可由投资者单方决定。而 FINRA DR 会给予当事人充分的
18、自由和自治空间，在书面调解协议执行以前，任一方当事人均可以通过向调解员或其他当事人发出书面通知的方式退出调解程序，仲裁程序的开启也需要双方同意。9相较之下，FDRC 更有利于保护金融消费者。此外，在调解员身份上，FDRC 雇佣负责处理占全部案件 80%以上的金额少于 10 万港元申索的全职调解员，但不雇佣全职仲裁员。FINRA DR 调解员除了一些来自证券行业之外，大部分都是产生于各种不同的行业，诸如教育、会计、医疗、律师，等等。香港采取的金融调解中心处理纠纷机制，是在美国模式基础上结合了本地经验与实际情况的发展。 （二）香港 FDRC 与英国 FOS 的比较 香港设立 FDRC，采用“调解+
19、仲裁”模式是一次有益的尝试，但相较英国 FOS 模式还存在有待改进之处，将其与 FOS 进行比较分析，对中国内地金融纠纷解决机制的构建亦有所启发。 首先，当 FDRC 调解不成时，金融消费者可选择是否进入仲裁程序，在这一环节中作为纠纷当事人的金融机构是没有选择权的，若消费者选择放弃仲裁而进行诉讼，FDRC 的程序就告终结。而一旦进入仲裁程序，仲裁所得的结果是最终决定，对双方都是有拘束力的。由此可见，FDRC的成立除了有单一独立的机构将金融纠纷统合解决外，仅是在程序选择上有利于保护消费者，即消费者投诉至 FDRC，金融机构强制参与，调解不成，也无需事前达成仲裁协议，而可由消费者单方决定是否仲裁。
20、与此相比，在主管机关所确定的限额内，英国 FOS 在强制性管辖案件中所作的裁定通常会给予金融消费者一个月的期限，若消费者接受该裁决，则该裁决对双方发生强制效力，金融机构必须接受，若金融机构不履行裁决，消费者可以直接向法院申请执行裁决；如果消费者不接受最终的裁决，可以直接向法院起诉。即该裁定对金融机构具有单方拘束力。在10纠纷解决的实质内容上，FOS 模式显然更有利于对金融消费者的倾斜保护。其次，在收费制度上 FDRC 并不是像英国那样对金融消费者完全免费。在英国，使用 FOS 解决纠纷的金融机构一方交纳案件处理费用和年费，对于金融业者来说，需要缴付较高的费用则为其提供了足够诱因，以鼓励他们投放
21、资源于本身的投诉处理制度，并加以善用，在纠纷产生之初就将积极解决，而不只是依赖调解中心处理；消费者是免费的，只有当申诉人明显申诉不当时，才例外要求其分担案件处理费用，这样也能避免 FOS 的滥用，避免资源的浪费和社会成本的增加。而 FDRC 的案件受理费用规则虽然对金融消费者有利，但其需要缴付一定的费用，且不得退回，这类收费可阻吓无理纠缠性质的申索。但是，FDRC 成立半年来受理的案件数量很少，笔者认为，这与 FDRC 的收费偏高不无关系。尽管与高昂的诉讼费用相比，FDRC 的收费要低很多，但在规定的 4 小时内即收取1 千或 2 千港元，而超出的时间则需与金融机构交纳同样的费用，每小时750 或 1500 港元，对金融消费者，特别是涉及小额争议的金融消费者而言，收费偏高，可以考虑适当降低，或参照英国的做法加以改进，为真正有需要的金融消费者提供一个费用相宜的途径去解决纠纷。 再次，英国 FOS 的相关人员职务范围内行为可免受追诉，而香港FDRC 没有此类规定，调解员在执行职务过程中可能有所顾忌。在一定范围内设计调解员的免责制度，可为调解员以公正态度、专业水平提供纠纷解决的服务排除后顾之忧。 最后，英国 FOS 中有较完善的配套监督机制，申诉的金融消费者或
