1、1中国地方制度析论摘要：中国自秦统一并建立起中央集权的国家政权以后，为了实现对国家的有效治理，逐渐形成了有关地方的建立、授权、调整和治理以及处理中央与地方关系的制度框架。这样的地方制度在长期的历史发展中经过不断的调整而趋于稳定，并在此基础上形成了内涵丰富的地方制度文化。同时，这样的地方制度及其文化，也深刻地影响着后世的中央与地方关系及地方政府的运行、改革和治理。建基于西方国家历史的单一制国家结构形式分析框架，无法全面揭示这样一种植根于中国历史和文化中的地方制度的独特内涵，因此有必要在全面梳理其历史演变过程的基础上对它作出深刻的阐释。 关键词：中央集权；中央；地方；地方制度 中图分类号：D62
2、文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2013）06-0005-08 为了实现国家的有效治理，中国自秦开始便将全国划分成若干地方，并通过各个地方的治理而达成国家治理的目标。于是，便在长期的历史过程中逐步构建了一套有关地方的建立、权力的授予、地方的调整、地方治理的方式以及处理地方与中央关系的稳定机制，形成了独具特色的地方制度。这样的地方制度，在维护国家的统一、稳定和实现国家的有效治理中发挥了十分重要的作用，已经成为国家制度的重要组成部分，而且在运行中逐渐孕育了独具特色的地方制度文化。这样的地方制度及2其文化，对今天地方政府的建立、职能、权限和治理等具有深刻的影响，甚至是影响中央与地方关系
3、的基础性因素。可是，这样一套重要的制度机制，却未在我国政治学和相关学科研究中受到应有的重视。其内在机制和影响等，往往被国家结构形式的单一制理论所作的肤浅解释所遮蔽。源自于西方的国家结构形式分析框架并不以中国的经验为基础，用它来阐释中国特色的地方制度，不免牵强附会或是隔靴搔痒，难以揭示其内在本质。在这样的情况下，加强我国地方制度研究的必要性和紧迫性就显得十分突出了。本文试图在梳理我国地方制度演变历史的基础上，挖掘我国地方制度的内涵，分析我国地方制度的本质，总结我国地方制度的特征，以期引起学界对该问题的重视并展开进一步的研究。 一、中国地方制度形成的条件 政治或国家治理意义上的“地方”是相对于“中
4、央”而言的，是国家因治理的需要而确定的，并服从和服务于国家治理的目的。从这个意义上说， “地方”与“中央”的确定，都是国家治理的一种制度安排。离开国家以及国家的治理，就无所谓“中央”与“地方” 。因此，讨论“中央” 、 “地方”及其相互关系，必须确立国家的视野。只有在国家的视野中，在国家治理的制度安排中，才能界定“地方”与“中央”的内涵，并对其进行必要的讨论。 今天人们在论及国家的时候，往往按照近代以来处于主导地位的国家形式即民族国家的特性来描述国家的形态、界定国家的内涵、概括国家的特征，因而强调国家的政府、领土、人口和主权等构成要素，把国家看作是由政府、领土、人口和主权所构成的政治实体。对于
5、今天处于3主导地位的民族国家形态来说，这样的描述和分析并没有错。可是，国家这种政治形式在近代民族国家构建以前就已经存在数千年了，是一种历史悠久的政治现象。作为人类创造的最为悠久也最为有效的政治机制，国家的内涵要比民族国家的内涵丰富得多。 人类是一种社会性的存在，必须以社会的方式生存和发展。而由许多人组成的社会，其联系的纽带一旦超越了血缘关系而变得日趋复杂，就必须构建起一种以暴力为后盾的公共权力来为其建立和维持秩序，按地域对社会成员进行管理，解决公共性问题，从而保持社会的稳定和有序运行。这样一种在特定的地域范围内以暴力为支撑的公共权力对社会进行管理的方式，就是国家。国家不过是人类所创造的一种政治
6、形式，或者说是人类政治生活中的一整套制度安排。国家这种政治形式一旦形成，又以其承载国家权力的组织体系，以及该权力体系依地域对居民的统治而构建起一个有形的社会团体。这就是国家政治共同体。 国家这种政治形式或政治组织是不断发展变化的，具有多种多样的形态。不同的文明背景和社会发展阶段的国家之间，存在着巨大的差异。不同文明中国家之间的差异，甚至大于同一文明中国家与非国家政治组织之间的差异。历史上的国家与今天的国家更是判若天渊，其外部形态的差异甚至大到难以比较。因此，那些就国家的现象特征而形成的对国家的定义，也许能够解释某些国家形态，却难以解释差异性很大的国家及国家现象。只有揭示国家本质的定义，才可能具
7、有广泛的解释力。而就其本质而言，国家不过是人类为了实现对社会的有效治理而创设的一种政治形式，而且是迄今为止人类所创造的最为有效的政治形式。 4国家这种政治治理形式的本质。乃是以暴力为后盾的公共权力，即国家权力。国家权力必须有一套组织机构来承载。从一般的意义上说，承担和行使国家权力的组织机构，就是政府。而就一个国家而言，管理整个国家也代表国家的政府，就是中央政府或联邦政府。国家本身占据着一个较大的地域范围。为了实现对国家的有效治理，国家往往将全国划分为若干个区域（事实上，许多国家本身就是在若干政治区域的范围上建立起来的） ，并在各个区域建立从属于中央政府的地方政府，于是便形成了中央与地方的关系。
8、规模越大的国家，中央与地方的关系愈加重要、突出和复杂。 古今中外存在过数以千计的国家。就每一个具体的国家来说，其构建或形成的方式以及发展的历史。都是独特的。与此相适应，各个国家的中央与地方的关系以及具体的地方制度，存在着巨大的差异。更进一步说，不同国家之间不仅存在着地方制度的差异，而且由此也形成了不同的地方观和地方制度文化。 中国是世界上最为古老的国家之一。早在公元前 21 世纪，中国就建立了自己的早期国家，形成了特殊的国家演变过程。中国在外部压力下面临着是否选择民族国家之时，其国家发展已经有两千多年的历史了。在这样特定的国家构建及国家发展进程的基础之上，中国也形成了自己独特的地方制度和地方制
9、度文化。换句话说，中国地方制度和地方制度文化的内涵就是在这样一个漫长的过程中逐渐积淀的。对于这样一种具有特定内涵的地方制度，用其他国家尤其是欧美国家的发展机制及其相关理论，以及用近代的民族国家制度和理论是难以作出合理解释的，只5有在对中国的国家发展历史、中国的国家形态演进过程和中国的文化传统的梳理中才能作出正确的解释。 中国历史上最早国家的国家政权建立于公元前 21 世纪。因为治水而功勋卓著的禹之子启，不仅建立军队和监狱等有组织的暴力来支撑自己的权力，而且逐步建立了帮助自己执掌和行使权力的官吏队伍，从而建立了具有国家性质的统治方式和治理方式，并被称为夏。商取代夏后，建立了较为复杂的国家机构，既
10、有帮助国王处理政务的行政机关，也有宗教机关，甚至还有类似于贵族会议和族众会议的议事机关，并通过这样一套复杂的组织机构来行使国家权力。周取代商后，采取分封的方式进行统治，周王将一定范围的土地和人民分别授予自己的子弟、亲戚、功臣等，让他们代表自己去统治，以拱卫周王室，同时又以一套复杂的礼乐制度来维系国王与诸侯之间的关系。然而，据历史文献记载，夏商周三代的官员皆十分有限， “夏百二十员，殷二百四十员，周六万三千六百七十五员。 ”这从一个侧面表明，远古时期的国家十分有限和简陋，不能与当今的国家同日而语。这样的国家没有确立中央与地方的划分，也没有成型的地方制度，但它无疑为地方制度的建立准备了条件。 二、
11、中国历史上的地方制度 中国真正意义上的地方和地方制度的建立，始于历史上第一个中央集权的王朝秦。在辛亥革命终结王朝国家之前，中国的地方制度就是在王朝国家的条件下建立、运行并趋于稳定的。这样的地方制度，不仅深受王朝国家的影响，而且对后世的地方制度产生着深刻的影响。 公元前 221 年，秦王政灭韩、赵、魏、齐、燕、楚六国，统一了中6国。统一七国后的秦王政自称始皇帝，在将统治国家的权力牢牢抓在自己手中，并通过“三公九卿”制度而建立了一套完整的中央政府机构后，迫切需要建立一套能够对整个国家进行直接统治的地方制度。于是，秦始皇采纳了廷尉李斯的主张，建立了郡县制度，将全国分为 36 郡（随后。由于边境的开发
12、和郡治的调整而增至 40 余郡） ，由王朝中央直接统治。其中，郡是中央政府直接管辖下的地方行政单位，其组织机构与中央政府略同。郡以下设县或道。其中，内地设县，边疆少数民族地区设道。县下设乡、里和亭。乡和里为行政机构，亭为治安组织。这样一套地方制度的构建，既保证了中央对地方的有效统治，又实现了地方的有效治理。 始建于秦代的地方制度。在汉代得到了进一步发展。汉初盛行的黄老思想主张因循，最高统治者还主张“明简易，随时宜” ，所以全面承袭了秦代的地方制度。同时，也延续了楚汉战争以来的诸侯封国制度。但是，拥有巨大权力的诸侯王很快就对以中央权力为核心的地方制度形成了根本性的冲击，造成了“天子之政行于郡，不
13、得其国，制其守宰，不制侯王”的局面。为了保证中央集权统治，王朝中央不得已采取了削藩政策，削除对抗中央的藩王势力，巩固了使地方完全从属于中央的制度安排。西汉时期，中央政府为了加强对郡县的监督而将全国划分为 13个州，设置刺史作为监察区长官。到了东汉，这些刺史逐步获得了军事、行政、财政和司法权力，从而使州逐渐演变成为最高地方行政单位。 魏晋南北朝时期，东汉末期即已存在的拥有巨大权力的州刺史拥兵自重并进行割据，中央政府权臣专权。在这样的形势下，中央的权力日7渐式微，作为最高统治者的皇帝形同虚设，国家陷于分裂状态。而独霸一方的割据势力不断地分州析郡，使得地方行政单位州、郡、县的数量急剧增加，这从一定意
14、义上扩展了地方制度的空间和内涵。 隋在结束东汉以后的分裂割据状态后。对在统一状态和分裂状态下各自运行了四百多年的地方制度进行了全面改革。它在完善皇位制度和加强皇权的同时，建立了以三省（尚书省、门下省、内史省）为核心的中央政府体制，辅佐皇帝行使中央权力，加强中央集权。同时，也全面整顿了日益复杂的地方制度，将地方设置由州、郡、县三级改为州、县两级；地方九品以上的官员，一律由中央任命，并由吏部考核；刺史、县令三年一迁，佐官四年一迁。这样的实质性调整。极大地削弱了地方的权力，压缩了地方政府抗衡中央的空间，使地方完全隶属于中央，从而使始建于秦代的地方制度得到了进一步巩固和完善。这种地方制度的核心，就是保
15、证中央对地方的绝对控制。 隋代确定地方制度的基本格局之后，随后的各个王朝也根据当时的社会经济状况和地方制度运行的实际，对地方制度进行了一定的调整。唐代的调整并不大。 “唐之官制，其名号禄秩虽因时增损，而大抵皆沿隋故” ，只是在边疆少数民族地区设置了羁縻府州，建立了羁縻府州制度。“宋承唐制，抑又甚焉” 。元代对地方制度进行的改革相对是比较突出的。集中表现在设立了行中书省（简称行省） ，从而在宋代路、府和州、县三个层次的基础上增加了一个层次。另外，还在边疆少数民族地区建立了以土官治土民的土司制度。明代为了加强中央对地方的控制，削弱地方抗衡中央的能力，将省一级的权力分解为行政、监察和司法、军事统率8
16、三个部分，由不同的官员执掌，建立了“三司制度” ，并削减了路这个层级。明后期则直接设立由中央派遣的总督、巡抚等官职，督办重大事务。清代将明后期的总督、巡抚做实为一级地方设置，统领省政。其中，总督兼管两省或三省事务，巡抚则全面负责一个省的各项事务。由明代延续下来的三司中的军事统领被取消，主管行政、司法的两司则隶属于督抚，从而形成了省督抚、省、府或州、县的四级地方制度。从总体上看，隋代以后对地方制度的调整，都是对这一制度的补充和完善，并未有根本性的改变。 在自秦至清的整个王朝国家时期，中国构建了一套完整的地方制度。该地方制度存在和运行了两千多年，对当时的中国历史和后世的影响都是巨大而深刻的。认识和
17、了解该地方制度的影响，是全面认识和把握中国历史发展规律的一个十分重要的方面。中国的政治发展史和政治制度史研究，必须高度关注这一点。概括起来看，这样一套地方制度的影响，集中体现于以下几个方面： 一是对国家共同体的影响。地域辽阔和具有若干地方的国家共同体存续的一个重要条件。就是地方势力受到中央政府的有效控制，从而不能抗衡中央政府或从现有的国家共同体中分离出去。而这样的条件只有在一个确保中央政府有效控制地方和地方势力不至于强大到足以抗衡中央政府的地方制度框架中才能实现。中国历史上构建起来的地方制度，正好就是这样的地方制度，它在维护国家的统一和稳定方面发挥了重要作用。 二是对国家治理的影响。作为一个地
18、域辽阔的大国，国家的稳定和发展也需要各个地方充分发挥作用。地方政府拥有适当的权力9和能力，才能保证中央政府或最高统治者治理国家的政策得以贯彻执行，并对区域进行有效治理。中国历史上构建起来的地方制度，在保证中央政府对地方的全面控制的同时，也给予地方一定的自主权，尤其是对于特别区域（如羁縻府州、土司区等）给予较为充分的自治权利，从而为地方治理提供了必要的条件。 三是对后世地方制度的影响。历史上形成的地方制度虽然已经成为过去，但它对后世地方制度的建立和运行的影响是十分深刻的。这不仅表现为历史上的地方制度会成为一种历史的惯性，影响着后世地方制度的建立和运行，而且表现为历史上的地方制度塑造的特定内涵的制
19、度文化。影响着处于此文化场域中的人们处理同类问题时的思想和行为。在中国当代地方制度的建立和运行中，此种影响就显得十分突出。 三、民族国家时代的地方制度 辛亥革命推翻了中国历史上的最后一个王朝。终结了王朝国家的历史。开启了构建民族国家的历史进程。中华人民共和国的成立，标志着中国民族国家构建的基本完成。当代的地方制度，是在民族国家的背景下建立和运行的，是民族国家的地方制度，与历史上的地方制度存在着本质的区别。 民族国家是当今世界主导性的国家形态，也是构成今天世界体系的基本政治单元和法律单元。它首先出现于西欧，是欧洲国家形态演进的产物和一个阶段。民族国家是为了解决王朝国家将国内居民整合为民族后民族与
20、国家的二元对立关系而构建的一种国家形态，本质上是一套保障民族认同于国家的制度机制。民族国家实现了国家与民族的统一，不10仅给民族共同体披上了国家的外衣，为民族共同体提供了强大的利益保障，也给国家这种政治形式提供了民族的支持，带来了不竭的动力，推动国家走向强盛。民族国家因其体现了自身的优势而被其他国家广泛响应和采纳，进而由西欧扩展到北欧、南欧、北美，促成了以民族国家为主体的世界体系。当今的世界仍然处于民族国家时代，但民族国家并未终结欧洲乃至世界的国家进程，欧洲就正在开展超越民族国家的新国家形态的探索。 中国自古以来便形成了独具特色的国家形态演进过程。自秦建立中央集权的王朝国家后，王朝国家便长期延
21、续。但是，19 世纪中期西方列强凭借象征民族国家力量的大炮和工业革命形成的强大生产力，不仅给古老的中国造成了前所未有的巨大压力，而且试图将中国变成它们的殖民地。于是，中国面临着这样的抉择：要么继续保持自己自古以来的国家形态而被排除于世界体系之外，甚至沦为西方民族国家的殖民地；要么采取民族国家形态，构建自己的民族国家，融入世界体系，并在世界体系中谋求发展。中国选择了后者。历史也证明，这是，一个明智的选择。 1903 年梁启超从西方引进了民族概念，拉响了中国构建民族国家的前奏。中国历史上存在着众多的历史文化群体，并不具有西欧民族国家那样的民族构成。于是，中国将多个历史文化群体整合为统一的中华民族，以一种独特的方式构建民族国家。中国构建民族国家的进程正式开始于辛亥革命，基本完成于中华人民共和国的建立。中华人民共和国就是中华民族的民族国家。中华民族就是中国的国家民族，即国族。
