1、浅析社会保障资金审计面临的挑战及对策【摘 要】本文从新时期社会保障事业发展对审计工作的客观要求，分析社保资金运营和管理的特殊性以及现行社会保障审计面临的挑战，提出改进社保资金审计工作的新思路及对策。 【关键词】社会保障审计；挑战；思路；对策 一、新形势对社会保障审计工作的客观要求 2012 年初审计署出台了关于加强地方审计机关社会保险基金审计监督的意见 ，给社保审计工作指明了方向。党的十八大报告把加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活作为推进以改善民生为重点的社会建设的一项重点内容，社会保障的重要性突显了社会保障资金审计的重要性；继续深化养老、失业、医疗、工伤、生育等五项保险基金
2、审计，促进扩大社会保障资金规模和覆盖范围，提高养老保险统筹层次，推进建立社会保障预算制度，建立健全覆盖城乡的社会保障体系；加大救灾救济款物审计力度，注重从制度、机制和管理上揭示问题，促进完善灾害救助制度和机制；强化住房保障资金审计，促进完善住房保障制度，落实党和国家的惠民政策。因此，要充分发挥社会保障审计“免疫”功能，必须改进社保资金审计工作的思路，从政策、制度和管理上研究问题，充分发挥审计监督的评价和促进作用。 二、社会保障资金运行的特殊性 社会保障资金运行的特殊性主要体现在社保资金具有社会公共资金的性质、资金运行中涉及的多主体性、社保资金的流动路径以及社保经办机构的内部控制制度的完善程度等
3、方面。 （一）社保资金更具有社会公共资金的性质 社保资金的主体构成以个人为主（如养老、医疗保险个人账户，企业年金、住房公积金、社会捐赠资金） ，财政资金仅是其中一个部分；同时资金运营方式将趋市场化，社保资金更具有社会公共资金的性质。随着我国资本市场的逐步完善和审计环境的改变，审计领域将不断扩大，社保审计的定位将发生变化，使社保审计在财政、金融、企业审计格局的基础上形成独特的审计类型，成为社会公共资金审计的主要力量。 （二）社保资金运行中涉及的多主体性 一方面社保资金在筹集时涉及企业、个人和财政部门，另一方面社保资金运行中涉及到银行、税务、工商、统计和公安等部门。社保资金审计所需要的数据不仅来自
4、于社保经办机构，还来自于企业、财政部门、银行、税务部门等相关部门。因此，在社会保障资金审计时必须考虑相关部门的协同合作，建立社会保障资金审计的联动机制。 （三）社保资金的流动路径 社保资金的流动路径是指社保资金从征缴筹集、管理到支付使用的资金流动过程。社保资金来源渠道广泛且复杂，有各级财政拨款、各单位及个人缴纳、社会捐助、基金存银行的利息收入、结余基金购买国库券利息收入、滞缴罚款收入、调剂收入、补助收入、赞助收入等；资金管理主要是社保资金的安全及保值增值；社保资金支出使用主要体现在基金基本支出、救灾救助、扶贫救济、上解支出、调剂支出、其它支出等。由于社保资金的流动路径具有自己的特征，在进行审计
5、时也不能采用传统的审计模式，必须按其运行特征进行，才能取得事半功倍的效果。（四）社保经办机构内部控制的完善程度 社保资金在社保经办机构的运行有效与否很大程度上取决与该机构的内部控制是否健全有效。被审计单位完善的内部控制会减少错误和舞弊的发生，增强资金的安全性和完整性。在审计过程中，通过对内部控制制度的了解和测试，可以减少实质性测试程序的范围，提高审计工作的效率。在构建社保资金审计运行机制的过程中，必须考虑被审计单位内部控制制度的健全性和有效性情况。 三、社会保障资金审计工作面临的挑战 （一）社会保障法律体系不够健全，审计执法缺乏应有的执法基础 立法是依法行政、依法审计的基础。到目前为止，我国还
6、没有出台一部专门调整社会保障关系的基本法律。社会保障体系的发展，基本上是通过行政机关的政策来推动，在收缴、管理、运营和支付等各个环节也存在不同程度的漏洞。现有的法规政策重点是放在征缴管理和社保机构本身的权利方面。社保机构与用人单位、投保人之间应该是一种债权与债务的关系，而实际上却是管理与被管理关系，致使社保工作发展狭义化倾向严重。由于政策的灵活性、随意性较大，在处理企业拖欠保费等问题上，执法力度受到很大影响，这既不利于社会保障体系的持续、稳定发展，也使审计机关从事社会保障资金审计缺乏应有的执法基础。因此，通过立法的形式对社会保障的享受范围、筹资来源、用途等方面加以明确规定，使社会保障改革有法可
7、依，确保社会保障基金正常有序运转。 （二）社会保障管理运营体制不顺畅 目前我国的社会保障制度设计和运行机制本身存在一些缺陷、缺失，社会保障种类繁多，缺乏社保基金管理的整体性、系统性。仅养老保险就有城镇职工养老保险、失土农民养老保险、农村社会养老保险等之分。在社会保障基金管理中，各类社保基金仍处于条线分散管理的状态，除财政部门外，劳动、民政、人事、计生、等部门也都管，部门间职责划分不明确，各自为政，且许多具体业务操作缺乏制约机制；在待遇支付方面，地方政府仍然有随意扩大支付范围等情况。这样形成政出多门、条块分割的局面，造成人力、物力、财力上的大量浪费，影响社会保障制度的正常运行。 （三）社会保障预
8、算尚未单独建立，审计监督缺乏应有的审计平台 社会保障审计要对社会保障资金筹集、分配、使用的总体情况和全过程进行审计监督，必须以社会保障预算为依据。 目前，我国尚未建立社会保障预算，对全社会的社会保障资金规模到底有多大，国家、企业和个人社会保障负担到底多重，对国民经济发展的影响情况，谁也说不清楚。正是缺乏严肃的社会保障预算约束，使得政府，特别是地方政府对社会保障未来的压力认识不足，资金管理使用上缺乏应有的紧迫感和危机感。同时，财政监督也难以到位。虽然我国的社会保险基金作为预算外资金实行收支两条线管理，增加了财政、银行审核一关，但是对社会保险经办机构征缴的社会保险基金和发放情况是否属实，财政、银行
9、部门难以把握。审计部门对社会保障基金的监管也没有建立切实有效的制度和办法，对社会保障基金收支过程中出现的种种瞒报、欠交、拖交和欠发等违规现象，缺乏有效的监控手段，难以确保社会保障基金的安全和健康发展。 （四）社会保障基金投资渠道单一，难以保值增值 随着我国社会保障事业的不断发展，社保资金的规模日益扩大，如何妥善、高效的经管此项资金，促使其实现保值增值是社保资金经办机构的一项重要课题。通过审计调查发现，目前很多地方的社保资金增值方式非常单一，除保证正常开支外，其结余部分大多存入专业银行或购买国债，资金的投资组合不够优化。近几年，银行存款利率的不断下调使基金收益率也不断下降，国债的利率受银行存款利
10、率的影响也大幅度下调，社保基金的投资收益越来越差，加之通货膨胀，基金的保值都成问题，增值就更无从谈起。 （五）审计机关社会保障审计力量不足，审计方法滞后 社会保障审计工作质量关键在于审计人员的自身素质。由于社会保障审计机构设立的时间不长，现有社会保障审计人员的专业技能和执法水平，与社会保障体系的发展对审计人员的要求还有一定的差距，导致审计人员严重不足，无法保证完成繁重社会保障审计任务的需要。同时，加入 WTO 后，要求我国实行全方位的对外开发，这给审计机构在审计理念、审计方法方面带来强大的冲击，社保审计人员的技术素质、专业观念、知识水平、运用能力等都提出了更高的要求。社保审计人员必须不断加强理
11、论学习，努力更新知识，提高工作创新能力和工作效率，才能面对外全面开放带来的新挑战。 四、加强社会保障资金审计的新思路及对策建议 按照关于加强地方审计机关社会保险基金审计监督的意见的要求，根据党的十八大报告中关于加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系的精神，发展社会保障资金审计的工作新思路是：全面贯彻落实科学发展观，按照构建和谐社会的要求，以绩效审计为总揽，以社保资金的管理和制度运行过程为主线，以社保资金的真实、安全和完整为切入点，全面促进社会保障体系的不断完善，并使社会保障审计工作走向成熟和规范。具体来讲，在今后的社会保障资金审计中，针对社会保障资金来源渠道多样、程序复杂、各环节紧密相扣的特点，应
12、从以下方面考虑： （一）牢固树立民本审计理念，当好社保基金“看护人” 社会保障资金大多为“养命钱” 、 “救命钱” ，出不得问题。社会保障审计的目的就是紧紧围绕广大人民群众的切身利益，促进建立健全完善的以权力公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会保障公平体系，保证社会保障基金的安全完整、保值增值，为和谐社会建设提供强大的原动力。在新形势下，对社保审计人员来说，应牢固树立民本审计理念，正确处理宏观与微观的关系，坚持为人民群众办实事、办好事，把群众最关心、最直接、最现实的社会保障问题作为审计工作的重点，切实维护人民群众的利益，当好“基金看护人” ；应针对当前民众最关注的热点和难点问题，
13、有的放矢地促进有关部门解决社会保障中存在的弊端，规范资金管理和使用，真正使有限的资金用到被保人身上，提高人民群众的基础保障水平，为构建和谐社会服务。 （二）完善社会保障法律法规体系，建立健全社保资金监督机制 审计工作是依法审计，社会保障法律法规不健全导致社会保障审计工作缺乏应有的法律基础和基本条件。因此，加快社会保障立法，建立既符合国情又同国际惯例接轨的社会保障法律体系是当务之急。尽快推行一体化的社会保障运行管理体制，即税务机关全责征收、财政部门预算管理、社保经办机构发放、审计专业监督；加快对社会保险基金投资立法，依法管理基金的投资、运营和风险的防范，实现基金最大限度的保值增值；抓紧制定社会保
14、障审计准则及应用指南，明确社保基金运营评价标准和指标，确保社会保障基金审计工作制度化、规范化；制定和完善社会保障基金审计对应的各项执行细则和审计质量控制办法，明确审计的规程、方法和标尺，规范审计行为和过程，使审计人员在风险控制和审计质量上更有保障，促进我国社会保障基金审计科学化、规范化。（三）拓展审计领域，积极探索效益审计 如果社保资金审计监督仅限于对其查错纠弊，查处违纪违规等问题的审核方面，就有可能面临被边缘化的局面。为此，必须将社保资金审计的重点由真实合法性审计转向效益审计，努力探索财务收支审计与效益审计、管理审计相结合的新路子。一是认真开展审前调查，强化内控制度测试，分析业务操作中的薄弱
15、环节和主要风险，寻找缺陷和突破口，层层推进，分析管理漏洞和制度缺陷，剖析产生问题的根源，明确审计工作的重点和难点。二是了解社保基金的征缴、入库、专户存储和待遇支付等业务流程和操作规则，将业务与财务联系起来，跟踪资金流向的主线，从业务之间的衔接配合中找出不协调和缺陷，从而发现和揭露资金管理中存在的问题。 三是适当开展延伸审计和全方位审计，关注和评估社会保障制度运行效能、效果，逐步将社会保障审计的着力点从查处违纪违规问题为主转移到以核查政府相关部门履行职责、现行社会保障政策效应、评价社会保障资金使用效益为主上来，促进审计监督向社会保障体系的深度和广度发展。 （四）改进审计方式，充分利用现代化审计手
16、段，探索“同级审”和“上审下”相结合的方式 社会保障基金量大、面广，涉及到社会的方方面面和千家万户，社会保障基金管理的信息化程度越来越高，征收网络化、发放社会化的计算机信息系统已经初步形成，仅凭手工审计手段很难在浩如烟海的资金信息流中找到匿藏违纪违规问题的蛛丝马迹，必须实现审计方式、手段的现代化，才能有效解决这些问题。一是尽快建立社会保障审计数据库，逐步采用信息化数据审计、全覆盖立体式审计、远程实时审计等方式，扩大审计覆盖范围；二是加快建立社会保障审计协同机制，实现上下级审计机关的联动，采用“同级审”和“上审下”相结合的方式，不断加强对社会保障资金链上相关部门和单位的检查监督力度；三是积极探索
17、开展对社保业务系统和业务数据进行计算机和信息技术的开发利用，开发包容性、适用性强的社会保障审计软件，不断提高审计工作效率。与此同时，要关注社保领域计算机系统本身的安全和效能问题，适时开展计算机系统审计。 （五）充实社保审计力量，建设高素质的社会保障审计队伍 就目前与社会保障工作相关的法律、法规、规章、政策和方针相当多，而且还在不断的完善和出台当中，要搞好社会保障资金的审计，就必须理解和吃透这些文件精神，熟悉和掌握有关的政策、法规。这就要求审计人员不仅要具有较丰富的专业知识和较强的审计业务水平，更应具备强烈的政治责任感和历史使命感。针对目前我们审计队伍中缺乏相关专业人才，而社保业务审计涉及金融、
18、保险、投资等方面专业知识，需要有一定的专业分析能力的现状，可以通过建立专家人才库的方法，在审计工作中请专家参与社保业务审计。专家人才库的建设，不仅需要在审计系统内部有重点、有目标地培养和选择，还应扩大到审计系统以外，到有经验的专业部门进行选择。在审计工作需要时，可以采取抽调、聘用和聘请的方式请专家人才库备案的有关专家参与审计工作。通过必要的专家参与，进一步发现深层次的问题，提出制度上的建议，为完善社会保障体制和制度，改善社会保障审计工作质量，提供更为科学的理论依据。 参考文献： 1王中信.适应和谐社会要求推进社保审计发展J.中国审计，2007（9）. 2曹晟等.在社保领域探索计算机审计J.中国审计信息与方法，2003（2）. 3留义华.对深化社会保障资金审计的思考J.浙江审计，2007（3）.
