1、浅析水土保持法在生态文明建设中的地位与作用摘 要 水土流失是当今最大的环境问题，它给生态环境和社会经济发展造成了严重的危害，甚至危及人们的生产生活安全，阻碍了可持续发展。本文通过对长汀县的实地调查，分析水土保持法在生态文明建设中的地位与作用，对比该法颁布前后长汀县水土流失治理方式的变化，旨在为我国其他地区开展水土保持工作提供经验与借鉴。 关键词 水土流失治理 中华人民共和国水土保持法 制度 作者简介：吴露薇，安徽财经大学法学院 2011 级本科生。 中图分类号：D922.6 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）1-181-03 长汀县地处福建省西部，是历史上文化名城，但同时
2、它也是我国南方红壤水土流失最严重的区域。据 1988 年卫星遥感普查，全县水土流失面积达 146.2 万亩，占该县国土面积的 31.5%。水土流失面积之大，历史之久，危害之深，程度之重，居全省之最，严重制约了长汀生态环境建设和经济的发展。 1991 年中华人民共和国水土保持法颁布实施以前，我国水土保持工作的开展主要依据“森林法” 、 “水土保持条例” 、 “护林防火条例”等。这些法律，条例由各级政府自上而下颁布，其执行也是采取自上而下的方式实施。由于条文中未能明确政府责任，加上缺乏针对性的措施和必要的法制宣传，法律法规的执行情况并不理想。在这一时期，长汀县水土治理工作的开展很大程度上是依靠村规
3、民约。 村规民约是指依照法治精神，适应村民自治要求，由基层同一村落的村民在生产、生活中根据习俗和现实共同约定、共同遵守的自我约束规范的总称。豍作为民间法的主体之一，村规民约自下而上制定，具有内容具体，针对性强的优点。但它在水土流失治理工作中，也因其固有的局限性未能取得明显成效。 1.过于强调处罚。在调查搜集到的村规民约中，绝大部分条款都是惩罚性条款。处罚的形式主要表现为罚款（5 元-250 元不等） ，强制拆除，不予上户口等。其中一个洋坑村的村规民约里还有“砍树 5 课以上，罚杀猪一头，放电影一部”等规定。由于水土流失区村民的生活普遍贫困，在实践过程中，大部分的村民都由于家庭条件困难而无法支付
4、处罚款项，导致村规民约往往流于形式，难以实际执行。 2.缺乏治理建议及正面引导。由于缺乏实际有效的措施解决柴火问题，村民们只能选择上山拔草，砍柴等形式作为日常燃料的供给，这种做法无疑使水土流失问题变得更为严重。 3.缺乏必要的监督机制。通过走访村民我们了解到，村规民约的实施并没有专人负责，对于村规民约的执行情况也没有进行定期或是不定期检查，这样的村规民约缺乏强制性及严肃性，不能够真正有效的执行。4.罚款缺乏法律依据。根据行政处罚法的规定，罚款必须由有权的行政机关做出。村委会并不属于国家行政机关，它无权规定罚款，而应当以说服教育的形式为主。显然我们调查的村规民约都与此相违背。在处罚条款的规定上，
5、村规民约还有很大的随意性不合理性，个别条款明显重于国家社会治安处罚规定的罚款限额。 一、立法目的与基本原则 任何被称之为法律制度的制度，必须关注某些超越特定社会结构和经济结构相对性的基本价值。豎立法目的是与价值相关联的概念，是价值取向的最直接，最明确的表达。豏 1991 年中华人民共和国水土保持法第一条将立法目的规定为预防和治理水土流失，改善生态环境，发展生产。该法的颁布与实施成为了长汀水土流失治理的依据及行为准则。其中， 水土保持法第 4 条作为指导水土保持工作的基本方针，既是立法基本原则的体现，又作为防治工作中的经验总结，为水土流失治理提供了技术性的指导。 （一）预防为主，保护优先 水土保
6、持法将第三章规定为预防，这是对“先污染，后治理，先开发，后保护”的反思与颠覆，也是对国内外水土保持经验和教训的总结。预防就是要基于现实的科学知识去评价风险，以避免行为对环境的损害。预防为主作为水土保持的核心，同时也是解决环境问题的要义。与一切环境问题相同，水土流失防治的起点即是预防。只有抓住这一点才有效能够避免和减轻自然因素和人为因素引发的水土流失，从源头保护水土资源，保护生态环境。长汀属于花岗岩地貌，土壤结构疏松，含沙量大，水土流失区土壤的抗蚀年限仅为黄土高原水土流失区的 1/10。由于生态环境脆弱，其表层植被一经破坏，很难恢复。因此，在治理的过程中要尽可能的做到防范于未然，避免因人类活动可
7、能造成的水土流失，在自然因素无可避免的情况下，也应当做事先好预警措施。2011 年新修订实施的水土保持法将保护优先纳入了立法原则，它与预防一脉相承，强调了对已治理区，生态优良区的保护，是预防的有益补充。 （二）全面规划，综合治理，因地制宜，突出重点 相较于其他法律的宏观性原则，水土保持法的基本原则更具有技术指导性，为水土流失的治理提供了具有现实意义的经验总结。作为一种统筹规划的科学治理办法，它无疑为各地水土保持工作提供了科学有效途径。据我们调查的资料显示，2011 年长汀县水土流失面积已由 1985 年的 146.2 万亩减少为 47.68 万亩。 （三）加强管理，注重效益 加强管理是对水土保
8、持工作方式的要求，即通过加强行政技术等方式对水土保持工作进行监管控制。注重效益是水土流失治理的目的所在，它括生态效益，社会效益和经济效益， 水土保持法作为一项自然资源保护法，其核心是通过对水土流失的防治，尤其是通过对人类开发利用活动的规制和引导来保护水土资源，以维持以水土资源为中心的生态系统的安全平衡状态。因此，生态效益为水土流失治理的主要效益。即通过保护水土资源，以维护生态系统的平衡和生态安全，促进人与自然的可持续发展。 二、主要法律制度在治理过程中的应用 水土保持法对许多具体的措施进行了法律化。在众多法律条文中，并非所有法律规定都属于法律制度，只有其中具有基础性，根本性，系统性的制度则是本
9、文讨论的主要法律制度。 （一）规划制度 水土保持规划是指国务院和县级以上地方人民政府，根据自然经济和社会条件，对一定区域水土流失的预防，治理，监督以及水土保持生态工程建设和管理所做的布局和安排。豐 1991 年水土保持法第 7 条规定：国务院和县级以上地方人民政府的水行政主管部门，应当在调查评价水土资源的基础上，会同有关部门编制水土保持规划。水土保持规划须经同级人民政府批准。而新修订的水土保持法新增规划一章，对规划的原则，范围，以及实施等方面作了更为细致的规定，以保证规划制度具备更强的实践性。 在该法颁布实施后，长汀县根据规划的指导思想，由原来单一的治理阶段转变为“预防为主，防治结合”阶段，因
10、地制宜的开展了一系列治理活动。 1.成立专项资金给予用燃补助。水土流失的治理工作需要大量的资金与技术支持，当水土流失地区农民生活贫困，本地区投入资金有限时，水土治理工作往往难以取得进展。水土保持法将政府应安排专项资金纳入具体条文中，在法律上保障了水土流失治理的资金来源。相较于与此前村规民约只有大量处罚性条款，由政府保证实施的补助性条款无疑更具有可行性。长汀县水土流失之所以如此严重，很大程度上是因为村民的“烧柴问题” 。政府通过成立专项资金，对生活在封禁区的村民给予了一系列的补助措施。例如煤球价差补贴，沼气池建设补助等，解决了群众用燃的后顾之忧。 2.开发打造生态果茶园。水土流失治理的生态效益是
11、主要目的，而其产生的经济效益则是调动公众积极参与的另一重要原因。区别于其他地区单一树种种植结构，长汀县选择有经济效益的树种。如油茶，杨梅，板栗等营造致富型治理模式。1991 年水土保持法第二十六条规定；对荒山、荒沟、荒丘、荒滩水土流失的治理实行承包的，应当按照谁承包治理谁受益的原则，签订水土保持承包治理合同。承包治理所种的林木及其果实，归承包者所有，因承包治理而新增的土地，由承包者使用。这一条款的规定无疑大大调动了公众参与水土治理的积极性。除了收益全归林农外，政府对果茶园套种常绿树和草种、实施高效节水灌溉等实行资金补助。经济效益吸引了一批企业加入到水土治理的队伍中。如厦门树王有限公司种植银杏，
12、枫林集团种植杨梅等。具有雄厚资金是企业不仅促进了当地水土流失的治理，同时还能促进当地经济的发展，解决部分剩余劳动力的就业问题，实现了巨大的社会效益。正是这种以经济建设为主线，将治理与经济开发融于一体的方式，使得水土流失治理的生态效益，经济效益，社会效益最终达到和谐统一。 3.成立科学研究工作站。 水土保持法第七条规定：国家鼓励和支持水土保持科学技术研究，提高水土保持科学技术水平，推广先进的水土保持技术，培养水土保持科学技术人才。有了法律制度的保障。长汀县力邀科研院校开展新技术，新模式研究，以推进水土治理的成效。先后联合福建农林大学建立博士生工作站，提供研究条件，实践平台，实现了科学研究成果与治
13、理相结合。总结创造出的等高草灌带，陡坡地小穴播草，老头松施肥改造，草木沼果循环种养等一系列模式，被中国科学院院士专家考察团誉为“南方水土流失治理的典范” 。 4.实现绿色就业，为生态治理减压。长汀县人民政府注重水土流失区剩余劳动力的转移问题。结合沿海劳动密集型产业向内地转移的契机，大力发展以针纺织业为主的劳动密集型产业，从非农渠道增加农民的收入，减少农民因农事生产及其他因素对大自然的破坏。 （二）监督制度 1.行政监督。 水土保持法第四十三条规定：县级以上人民政府水行政主管部门负责对水土保持情况进行监督检查。流域管理机构在其管辖范围内可以行使国务院水行政主管部门的监督检查职权。 水土保持法第二
14、十九条规定：县级以上人民政府水行政主管部门、流域管理机构，应当对生产建设项目水土保持方案的实施情况进行跟踪检查，发现问题及时处理。 水土保持监督制度是有关水行政主管部门和流域管理机构，在法律规定的职权范围内，对与水土流失防治的相关活动以及实施情况进行监督和检查。在水土流失治理的过程中，长汀县水行政主管部门作为行政管理的重要组成部分，一方面重视加强对生产建设项目水土保持方案的实施情况进行跟踪检查，发现问题及时处理，另一方面加强对水土保持情况的监督检查。在建设项目环境影响的报告书中，必须有水行政主管部门同意的水土保持方案。 2.社会监督。根据水土保持法第六条的规定：各级人民政府及其有关部门应当加强
15、水土保持宣传和教育工作，普及水土保持科学知识，增强公众的水土保持意识。公民作为监督者，有权对破坏水土资源，造成水土流失的单位和个人，采用口头、书面等方式向县级以上水土保持部门进行检举。长汀县为了深化预防监督制度，提高全县人民对水土流失治理的认识度，也在全面宣传方面下了不少功夫。除了依靠标语宣传水土保持的法律法规，开发治理的优惠政策等形式外，还充分利用电视、书籍杂志、世纪生态园等载体大力宣传水土保持的法律法规。此外，在校园开辟的水保园地专栏，编制印发一万册的中小学生水土保持教育读本也使社会监督者由农民扩大到在校学生。 3.司法监督。在水土治理过程中，长汀县法院依托“生态服务点” ，“法官驻村工作
16、室” 、 “巡回法律服务点”等调解机制，妥善解决林业发展过程中出现的矛盾纠纷，以司法的形式保障生态文明建设。 （三）生态补偿制度 水土保持法第三十一条和第三十二条确立了水土保持生态效益补偿机制和水土保持补偿费制度。生态补偿的目的是保护或恢复生态系统的生态功能或生态价值，有时为了达到这个目的，也需要对为保护和恢复生态环境及其功能而付出代价！做出牺牲的单位和个人进行经济补偿，以填补其所受到的损失，并鼓励其参与生态建设的积极性水土保持法将生态效益补偿纳入国家奖励的生态效益补偿制度，强化了政府的责任，是“谁开发、谁治理” 、 “谁破坏、谁治理”的原则的体现，为“两费”的征收提供了重要的法律依据。 惩罚
17、犯罪是手段，保护生态才是根本目的。为恢复遭破坏的生态环境，长汀县法院不断完善和推广生态补偿工作机制，进村入户开展庭前调查，以签订复绿补种协议书等形式，修复受损林地。据调查数据可见，2012 年以来，全市适用生态补偿案件 81 件 109 人，签订复绿不忠协议书64 份，修复受损森林面积近万亩。 此外，在土保持生态补偿资金的管理方面，长汀县政府还设立了专门的水土保持生态补偿资金管理部门，具体负责区域内水土保持生态补偿基金的征收、分配和管理运作。每一笔资金均由财政局长、监察局长、水保局长、审计局长、副县长“五长会审” ，做到专账核算，专款专用，专人管理，确保生态补偿活动顺利开展。林业主管部门拨付补
18、偿资金，实行“一卡通”制度，即一户一卡一号，以确保资金拨付的安全与高效。水土保持法的颁布实施强调了水土保持预防和保护的重要性，在法律上把水土保持工作列为政府的主要职责。其主要的法律制度为我国流失治理工作提供了法律保障和重要的指导作用。学习和借鉴长汀经验，将法制建设贯彻到生态文明建设中，充分发挥其在保护生态资源中的指导性作用，最终实现人与自然的可持续发展。 注释： 张景峰.村规民约与农村社区法治建设.洛阳工学院学报（社会科学版）.1999（2）. 美博登海默.法理学：法哲学与法律方法.中国政法大学出版社.1999. 黄明健.环境法制度论.中国环境科学出版社.2004.56. 韩德培主编，陈汉光副主编.环境保护法教程.法律出版社.2007.174.
