1、社会管理创新与宪法有效实施的良性互动研究内容摘要：宪法的生命和权威在于实施，社会管理创新的生机和活力在于树立宪法有效实施理念、完善法治保障、坚持以人为本、追求善治状态。社会管理创新与宪法有效实施的良性互动不仅是推进依法治国进程的直接方式，也是构建和谐社会的关键路径。实现社会管理创新与宪法有效实施之间的良性互动，必须深化管理创新认识、升华依宪治国理念，完善社会管理创新与宪法有效实施互动的体制机制，突出社会管理创新重点，依靠“群众路线”推进社会管理创新。 关键词：社会管理创新 宪法 实施 法治 互动 习近平总书记指出：“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。我们要坚持不懈抓好宪法实施工作，把全
2、面贯彻实施宪法提高到一个新水平” 。这不仅阐明了宪法的生命所系、力量所在，宪法的实施水平与全面推进依法治国的进程息息相关，而且指明了建设法治国家的首要任务和基础性工作，对于理论上进一步强调宪法的最高法律地位和权威，实践中推动宪法从纸面上的宪法走向现实中的宪法和行动中的宪法，实现“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触” ，实现“任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权” ，实现“一切违反宪法的行为都必须予以追究” ，使宪法真正成为现实力量，切实彰显宪法价值具有重大而深远的意义。从宪法有效实施和社会管理创新的关系看，通过宪法的有效实施建设法治国家，做到依法行政、依法办事，其实就是最大
3、的社会管理创新。社会管理创新与宪法有效实施的良性互动不仅是推进依法治国进程的直接方式，也是构建和谐社会的关键路径。 宪法有效实施视野下社会管理创新的理性定位 中共十八大报告指出：“要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制” 。与中共十七大报告中提出的社会管理格局相比，十八大报告中的表述发生了变化：一是加入了“法治保障” ；二是从“格局”到“体制”的变化。其中“法治保障”是实现“从格局到体制的变化”的关键，因为要创新社会管理体制，巩固当前社会管理创新所取得的成果，就需要有“一只强有力的手” ，那必然就是法治（杜晓，2012）
4、。 （一）社会管理创新必须树立宪法有效实施的理念 现代宪法的首要功能在于配置国家权力，建立权限得当、关系合理的管理机构体系，并确立各机构的管理对象和任务。宪法作为政府管治与社会自治的界碑，是一国社会管理体制的直接依据和合法凭证，任何社会管理体制的创新，均必须在宪法限定的范围内进行。可见，社会管理创新只有在依法治国的旗帜下才能迸发生机和活力，而“依法治国的重点和难点不在于治民 ，而在于治官 、 治权 、 治政 ，在于防止国家权力的滥用和腐败” （文正邦，2002） 。这就决定了依法治国必须在宪法有效实施的情况下才能真正变成现实。实践表明，社会管理创新如果背离宪法有效实施的理念，则极有可能出现反法
5、治的盲动，诸如建立“打黑”管控型社会管理模式最终沦为“黑打”践踏人权事件的教训就是明证。所以， “创新社会管理必须树立现代宪政理念，其集中体现在对宪法精神与基本内容的理解、认同的宪法意识上。在制定、完善创新社会管理的法律制度中，绝不能离开宪政的精神和理念，必须使权利优位、尊重和保障人权、制约权力、尊重规则、法律至上并具有稳定性、规范性等宪法意识，成为社会的普遍价值标准和解决社会矛盾的主导。树立宪政意识的重点和难点主要是公权力边界和私权利保护，要求公权力必须规范运行，政府必须守法，受法律制度的规范和制约。这是现代法治与中国传统的商殃式法制的根本区别，也是创新社会管理的前提”（郭华，2012） 。
6、 （二）社会管理必须坚持法治的治理方式 人类社会管理史上，不同的历史时期有不同的管理模式，大致可分为人治型社会管理模式和法治型社会管理模式。加强和创新社会管理，是当前我国现代化进程中面临的一个重要而紧迫的时代课题，社会管理法治化应当是人类社会发展和法治演进的逻辑必然，法治型社会管理模式是最优的社会管理模式。一方面，法治型社会管理模式意味着社会管理的多元主体必须坚持依法办事，宪法和法律是社会管理的最高准绳，意味着通过法治把政府的基本职能确立下来，实现依法行政，在终极目标上，意味着政治国家权力与公民社会权利的有机统一，法治型社会管理模式的实质，就是政治国家与公民社会对公共生活的合作管理，这是现代社
7、会的必然要求，也是社会管理创新的必然方向。另一方面，法治型社会管理模式意味着管理主体的多元化，社会管理不仅要政府主导、社会协同，还需要公众的积极参与，只有调动最大多数人的积极性，才能实现社会管理的有效性，也才能充分体现以人为本、服务优先的原则。此外，法治型社会管理模式还意味着要协调好不同利益群体之间的利益诉求，使民众的利益表达与社会稳定相统一，利益表达机制的畅通是动态掌握社会民生的基本方式，也是法治型社会管理模式的基础。 当前，我国社会经济快速发展，进入了利益多元化时代，而现行的社会管理方式并不能完全适应形势的需要，在处理矛盾纠纷时不免存在着简单化、随意化、违法专断等问题，这样不仅不能有效解决
8、矛盾和纠纷，有时反而会激化矛盾或引发新的矛盾，最终损害政府的权威和公信。所以，必须将社会管理纳入法治轨道，严格依照宪法和法律进行管理，努力构建保障民权、公平正义、和谐发展的法治型社会治理模式。这样不仅可以有效解决社会矛盾和纠纷，而且可以提高社会管理的公信力和权威性，从而形成稳定和谐的社会格局。本质上，法治才是社会管理创新的治本之道，依法治国是加强社会管理、实现国家长治久安的根本途径。 （三）社会管理必须确立以人为本的价值追求 我国宪法第 2 条规定：“中华人民共和国的一切权利属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务” 。可见，我国社会管理的
9、主体是人民，社会管理创新必须注重充分发挥人民群众的主体性地位，提高民主参与、民主决策、民主管理的水平。社会管理的范围必须涵盖政府和社会组织对除国家政治、经济和文化以外的公共事务所进行的管理和服务活动，其目的是通过社会利益的协调、社会矛盾的化解，促进社会和谐和有序发展。说到底，社会管理是对人的管理和服务的创新，其核心要体现以人为本，把社会管理寓于社会服务之中。从社会管理的本质来看，尽管有需要控制和监管的一面，但最终还是为了给社会提供更多的服务，这既是为人民服务宗旨的要求，也是建设服务型政府的应有之义。可以说，社会管理创新坚持人本价值追求的核心就在于处理好管理和服务的关系，就在于明确社会管理名为“
10、管理” ，实应为“服务” 。 （四）社会管理创新必须追求善治的理想状态 社会管理的理想状态是“善治” ，善治是为了实现公共利益目标而进行的管理最优化，是政府与市民社会协商合作的公共管理的最优化。从国内外通行的标准看， “善治”必定包含着四大要素：公民参与的民主、政策或决策的透明、可担当责任的政府、普遍服从宪法法律的法治（范进学，2012） 。其核心和关键在于“少一些统治，多一些治理” 。当下中国， “统治”成分正日益减少， “治理”的成分正日益增多，这既是现代社会管理的要求，也是执政水平提升的反映，更是民主程度提高的标志。善治的政府必定是“小政府”服务“大社会” ，即政府会从更多的管理领域退出
11、来，让民间组织和公民去管理，既减少行政管理环节，又提高政府效率，真正实现“统治”行为向“治理”行为的转变。所以，社会管理创新不能“跟着感觉走” ，必须始终要保持与宪法有效实施的良性互动，要“在良性互动中寻求善治 ”， “在良性互动中促进共识，完善社会管理，这是我们加强和创新社会管理的重要目标和实现途径” 。 社会管理创新与宪法有效实施良性互动的动力与目标 （一）社会管理创新与宪法有效实施良性互动的动力是法治 依法治国首先要依宪治国，依法执政首先要依宪执政，依宪治国和依宪执政体现了在治国和执政中宪法的重要性，宪法只有在国家治理和社会管理中得以有效实施，才能有效推进依法治国和真正促进社会和谐。由于
12、“社会管理创新的价值追求本身和宪政主义的精神具有高度的契合，而社会管理的正向创新又必须在宪政精神的指引下进行” ，这就决定了社会管理创新与宪法有效实施的良性互动完全离不开法治建设的动力支持。事实上，宪法的有效实施在为社会管理创新指明方向的同时还提供了制度支撑体系，宪法的有效实施不仅为社会管理者设立了最权威的行为准则，使社会管理者特别是政府必须严格遵守宪法和法律办事，依靠宪法统率下的法律体系的动态实践推动社会管理创新，而且还有助于充分发挥社会协同和公民参与的作用，在社会管理创新与宪法有效实施的良性互动下形成法治型社会管理模式。而且，法治引领和保障化的社会管理创新不但有助于解决当前宪法实施中存在的
13、一些不足，也有助于保证宪法实施的监督机制和具体制度走向健全，杜绝有法不依、执法不严、违法不究现象。此外，社会管理创新中“以人为本”的理念和对社会管理者的宪法意识的强化，客观上既有助于宪法通过社会管理创新之实践得以贯彻与实施，又有助于提高宪法实施的成效和水平。 客观而言，社会管理创新是社会管理的经验性维度，宪法的实施是社会管理的规范性维度，社会管理创新与宪法实施之间的互动，既蕴含着积极的良性互动，也蕴含着消极互动。历史和实践表明，只有切实尊重和有效实施宪法，人民当家作主才有保证，党和国家事业才能顺利发展。在宪法有效实施背景下的社会管理创新只有突出强调以人为本，执政为民，时刻把群众利益放在首位，在
14、社会管理中凸显人的尊严和主体性， 才能为建设社会主义法治国家注入新的生机和活力，宪法才能成为中华民族走向民主法治、文明富强之路的坚固基石和坚强保障。所以，法治既推动和促进社会管理创新与宪法有效实施之间的良性互动，同时法治又在它们的良性互动中得到长足的发展，可以说，只要社会管理创新与宪法有效实施之间保持良性互动，支持其良性互动的法治就不再仅仅是理想，就一定会成为人民可以切身感受到的现实。 （二）社会管理创新与宪法有效实施良性互动的目标是构建和谐社会 从特征上看，和谐社会是“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然的和谐相处”的社会。由于当代中国正处于急剧的“社会转型”期，利益主
15、体多元化，各种社会矛盾和冲突尖锐、复杂，全国每年发生的群体性事件中，从类型和性质方面分析，因维权引发的事件占绝大多数，社会泄愤事件和社会骚乱事件呈上升趋势。上述不和谐事件的发生，一方面是由于宪法得到切实有效实施的程度不够，一些公民应有的权利未能得到充分的保障；另一方面由于利益表达机制不畅通，现行社会管理模式尚未能够完全适应社会管理的需要，社会管理的体制机制亟待改革和创新。 构建和谐社会是一项系统工程，迫切需要社会管理创新与宪法有效实施的良性互动，需要通过宪法有效实施下的社会管理创新来解决不断出现的矛盾和冲突，需要通过真正建立公众参与的社会诉求机制，为各利益阶层提供对话、协商的平台，切实保障宪法
16、赋予公民的知情权、参与权、表达权和监督权成为现实权利。与此同时，我们应当清醒地认识到，社会管理创新与宪法有效实施的互动只有将其目标定位于构建和谐社会，其生机和活力才能得到有力彰显，也才能保证两者互动“良性”的本质。所以，实践中既要以宪法为最高法律规范，全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法进程，落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家，同时又要瞄准和谐社会的目标创新社会管理，使宪法实施真正成为全体人民的自觉行动，通过两者良性、持续、高效的互动，建设和谐社会的目标就一定能真正落到实处。 社会管理创新与宪法有效实施良性互动的思路与方法 （一）深化管理创新认识且升华依宪治国理念 认真学
17、习和深刻领会十八大中关于社会管理创新的精神和习近平总书记关于宪法实施的生命和权威的重要讲话，升华社会管理创新法治保障的理念，从根本上摈弃打着社会管理创新旗号的“人治”思想和“治人”认识，有助于从思想上切实奠定社会管理创新与宪法有效实施的良性互动的基础。为此，各级党委、政府及其领导干部和广大党员就必须在思想和灵魂深处牢记：社会管理创新工作必须坚持依宪治国理念，紧紧围绕“保障社会公平正义，保证人民依法享有广泛权利和自由” ；必须“更新权力观念 ，公共权力法无规定即禁止；权利观念 ，民事权利法无限制即享有；制度观念 ，权力要受到法律制度的规范和制约；人权观念 ，即尊重与保障人权。依法行政需要宪政理念
18、的指引，用法治观念进行思维，法律思维就是按照法律的逻辑来观察、分析和解决社会问题的思维方式。政府的执政理念应当体现依法行政、执政为民、以人为本、和谐发展的宗旨” （陈宏光，2012） 。 （二）完善社会管理创新与宪法有效实施互动的体制机制 根据社会管理创新与宪法有效实施良性互动机制建立的条件，必须努力从体制机制上保证将宪法有效实施和法治变成社会管理创新的内在要求、重要内容和根本追求，将社会管理创新法治保障的目标确定为用法治的手段和方法优化社会管理体制、规范社会运行秩序、深化行政体制改革、促进和谐社会建设。目前，当务之急是在确保宪法有效实施的旗帜下，完善依法治国的总体框架，进一步加强和创新社会管
19、理，积极构建更加有利于促进社会管理创新的法治机制，重点是坚持依法完善惠及全民的社会保障体系，健全社会自治的法律制度，保障城乡基层群众自治活力不断增强，构建有利于夯实加强和创新社会管理的法治基础；健全综治信访和维稳的法治机制，构建矛盾纠纷大调解体系，完善社会治安防控体系，构建多部门合作的工作机制；强化公共安全和应急管理责任，推进网络虚拟社会管理的法治化，确保社会安定有序和谐；强化宗教事务管理的法治机制建设，坚持完善公共安全和应急处突机制，健全食品药品、安全生产监管法治机制，保障公共安全预警防控体系高效运行；促进社会公平正义，确保加强和创新社会管理的各项工作实现依法推进（顾华详，2012） 。 （
20、三）选准和突出社会管理创新的重点 当代中国最大的社会管理创新就是严格贯彻和落实依法治国的方略，建设社会主义法治国家和法治社会。从目前社会管理领域存在的各种问题来看，法治缺失是导致社会矛盾凸显和激化的重要因素之一，所以，要实现确保宪法实施实效的目标，就必须把社会管理创新的重点定位于：思想上确立法治思维模式、行动上确立社会管理法治化的治理模式。在社会管理创新过程中确立法治思维模式，一方面要根据社会经济政治发展和转型的内在需求，另一方面要以社会具体法治实践来推动（蒋传光，2012） 。而社会管理法治化的治理模式的建立，重点在于确立市民和村民是社会管理最重要主体的体制和机制，并对国家机关和国家机关工作
21、人员实行有效的控权；坚持民主化原则、社会化原则、科学化原则和长效化原则等社会管理法治化的基本原则；处理好社会管理法治化的协同性关系：立法、执法和守法的协同性关系，公民、社会组织与政府参与社会管理的协同性关系，行政、经济、教育、法律等社会管理手段协同性关系（蒋晓伟，2012） 。 所以，社会管理创新工作必须更加注重发挥法治在国家和社会治理中的重要作用，更加注重维护国家法治的统一、尊严、权威，依法行政和法治政府建设必须成为社会管理创新的必要前提和关键内容，不仅要规范政府部门的立法工作，依法确定政府社会管理的边界和内容，实现社会管理创新从政策供给到立法供给的转变，而且要健全“现实社会”和“虚拟社会”管理执法的各项制度，确立权责一致原则，杜绝滥权、越权和不作为现象。 （四）依靠“群众路线”推进社会管理创新 尽管法治保障对于社会管理的意义是基础性的，为社会管理创造一个制度性的前提条件，但仅仅有法治保障还不够，还必须把党的领导、
