1、无缝隙政府理论视角下的社会管理创新研究内容摘要：林登的无缝隙政府理论为加强和创新社会管理提供了新的理论支撑。基于无缝隙政府理论理念，郑州在社会管理创新方面进行了有益的探索，以信息共享促进部门无缝隙衔接，优化业务流程促进无缝隙审批，以扁平化改革推动社区服务无缝隙对接。笔者认为，未来的社会管理创新，应倡导无缝隙政府理念，以群众需求为导向提供优质高效的服务，以市场竞争为导向，促进公共服务的专业化和社会化，以结果为导向完善绩效评价体系。 关键词：无缝隙政府理论 社会管理创新 郑州 网格化管理 无缝隙政府理论的内涵及其与社会管理创新的契合点 （一）无缝隙政府的内涵 随着社会的发展和科技进步，一个网络化、
2、信息化、即时性的时代也随之而来，在这个充满竞争的时代，随着顾客认知、态度、期望的转变和选择机会的增加，顾客社会逐渐兴起，社会进入服务时代。时代的需求正是无缝隙政府理论产生的重要背景。美国学者拉塞尔M林登提出了“无缝隙政府”模式以实现对传统公共部门的重建。所谓“无缝隙政府” （amless Government）指的是政府打破传统的部门界限和功能分割的局面，整合所有部门、人员及其他资源，以单一的界面提供优质高效的信息和服务。林登认为：“无缝隙组织是指可以用流动的、灵活的、完整的、透明的、连贯的等词语来形容的组织形态。无缝隙组织是行动快速并能够提供品种繁多的、用户化和个性化产品和服务的组织，并以一
3、种整体的而不是各自为政的方式提供服务，无缝隙组织的形式和界限是流动和变化的，具有渗透性，又是无形的；无缝隙组织的顾客与服务提供者直接接触，二者之间是一种直接的、人性化的关系，不存在繁文缛节、踢皮球” 。它以为服务对象提供全方面的服务为目标，它是对现行的行政运行程序的改造和提升。无缝隙政府以人民群众为导向，以群众的满意度为导向，以提供更加优质服务为导向，并且使政府、公职人员的各项服务、活动都能得到广大人民群众的监督，使群众能随时随地得到、方便、快速、简捷的、满意的无缝隙的服务。时时刻刻为群众提供贴近群众的各项服务，提升政府组织的透明度，信任度，使群众的需求能够得到“立刻办” ，当日反馈，及时解决
4、，真正实现全心全意为人民服务的根本目标。无缝隙政府创造的无缝隙服务的理念为今天复杂的社会形势下加强社会建设，创新社会管理提供了一个优势视角。 （二） 无缝隙政府理论的三个导向 1.以顾客为导向。以“顾客导向”为理念的无缝隙政府理念，使目前政府的管理模式应该是倒金字塔结构，对政府来说，以群众为导向的政府管理，使政府的管理模式直接接触到最基层的群众，政府的各项措施、方针政策以及惠民措施都以广大人民群众的满意不满意、群众得实惠不得实惠为衡量标准。政府的根本宗旨是全心全意为人民服务，不断满足人民群众日益增长的需要，不断提升群众对政府的满意度。坚持群众路线，密切联系群众，与人民群众心连心、同呼吸、共命运
5、，以党的优良作风赢得民心，凝聚力量，自然就能把群众的需要看到眼里、记到心中，并为广大人民群众提供最好的服务。 2.以竞争为导向。在网络化、多元化时代，在激烈竞争的信息化社会，无缝隙政府理论主张改变政府权力无限膨胀的不良局面，为我独尊，排斥其他竞争对手，以竞争为导向，以为群众服务为宗旨，把部分公共产品与服务推向广阔的市场。要放开市场准入，释放改革红利，凡社会能办好的，尽可能交给社会力量承担，加快形成改善公共服务的合力，有效解决一些领域公共服务产品短缺、质量和效率不高等问题，使群众得到更多便利和实惠，按照公开、公平、公正原则，政府可通过委托、承包、采购等方式购买公共服务，鼓励 NGO 组织提供优良
6、的公共产品和服务，严格程序，竞争择优，并对购买服务项目进行动态调整，对承接主体实行优胜劣汰，这样可以形成政府公共服务部门与社会公共服务组织，乃至 NGO 组织与 NGO 组织形成激烈并具有良性意义的竞争，形成小政府、大社会的局面，这样可以使各种社会组织能提供质优而价格合理的产品和服务。竞争的目的是为了提供更好的产品和服务，只有在充分竞争的局面下，政府才能不断进行社会管理创新，不但要考虑到当今社会的需求，而且也能满足未来社会的需要，不断为满足人民群众日益增长的各种需要而储备能力，强化核心竞争力。在竞争的导向下，群众的各种需求满足了，政府的信任度、政府的效率才能不断提升。 3.以结果为导向。无缝隙
7、政府理论要求各级政府根据自己的任务目标，建立扁平化的组织结构，树立大局理念，以满足群众最大利益为理念，在实际工作中，采取有效措施，每一阶段的成绩都要以最优的结果为导向，形成阶段性和最终结果为导向的管理体制，质量优良而高效、状态最优的无缝隙政府理论克服了过去政府各个部门之间条块分割、相互扯皮、置整体利益于不顾的尴尬局面，真正实现以结果为导向的自我管理、绩效管理与质量管理。真正实现了效益的最大化，结果的最优化。（三）无缝隙政府理论与社会管理创新的契合点 关注民生、改善民生、服务民生是当前社会关注的问题，也是政府的责任所在，此时，提出创新社会管理，目的是为了维护良好的社会秩序，促进人民群众安居乐业，
8、同时也表明我们政府更为关注民生，力争通过社会管理的创新来减缩社会发展代价，减少社会的不平等、促进社会公平公正，提升民众对政府的信任度和幸福感，这种变革建构以权利为导向的社会管理体系，完善公平公正的社会政策，达到公共资源的合理配置，构建公共部门和私人部门、政府和 NGO 组织之间和谐友好的合作关系，使公共服务的提供模式由单一变为多元，能为群众提供高效、优质、满意的公共服务和高质量的公共产品。从无缝隙政府的理念来看，以顾客为导向，不断提供优质高效的公共服务；以竞争为导向，把公共服务的提供市场化；以扁平化的组织结构形成以结果为导向的管理体制，建立一个高效、活力、充满竞争力的社会管理模式，可以有效提升
9、广大人民群众的幸福感，促进社会的公平公正，这正是和社会管理创新的契合之处。 无缝隙政府理论奠定了当前社会管理主体多元化合作的基础。无缝隙组织的优点是能为最广大的顾客提供快速、高效且优质的服务，而当前社会处于快速转型期，多元化思维、多元化需求，政府要改变计划经济时代的思维模式，在充满竞争力的社会，多方力量都能发挥有效作用，把政府、企业、社会组织、个人、群体都能调动起来，形成多方合力的良好局面，形成政府与机构、顾客之间的良好的合作关系。而今天社会管理创新的一个重要方面就是要培育并形成社会组织的参与机制，让越来越多的社会组织形成并能参与到当今社会管理的活动中来，同时，发挥企业在社会管理创新中的作用，
10、不断拓展社区公共服务的供给主体范围，提高公共产品的有效供给，形成多种社会组织、不同社会群体之间的合作与对话，实现社会管理的多元化参与。因此，无缝隙组织所呼唤的多元社会治理模式为社会管理创新提供了一种新的思维。 基于无缝隙政府理念的郑州社会管理创新实践 2012 年郑州市开始实行网格化管理工作，无缝隙政府理论为郑州社会管理创新提供了新思路，从无缝隙政府视角看，郑州社会管理创新的实践表现为： （一） 以信息共享促进部门无缝隙衔接 现在的政府部门之间各自为政，遇到问题时相互扯皮，怕担责任，社会上也出现过“多个部门管不了一头猪的现象” ，相互之间不是“齐抓共管” ，而是相互之间条块分割、互不融合。要整
11、合各个部门之间的人力、物力及其他有效资源，形成“网格化管理、组团式服务”的局面，为群众提供高效、优质的服务，使政府转变职能，由传统的管理模式向服务模式转变。无缝隙政府理论正是打破这种低效、僵化、被动的传统官僚制，而倡导高效、灵活、主动的组织架构。在信息化、新媒体时代，可以充分实现信息资源的共享，可以向广大人民群众提供即时的、无缝隙的服务，以组团式、一体化来打造无缝隙的组织结构，是社会管理创新的一个新的亮点。郑州根据时代发展的需要正在打造信息化社区。一是大力推动社区信息化建设。联合管委会信息中心，做好政务外网进村（社区）工作，确保网速稳定、网格畅通，实现社会公共管理平台真正进社区，解决好平台系统
12、不稳定，网速慢、录入难等问题，建立起高效运作、资源共享的网格信息管理平台，实现问题处理的数字化、信息化、智能化。二是推动网格化管理基础数据库建设。一方面是结合实际建立问题受理中心电子监控大屏幕，实时监控全区网格化工作情况，动态掌握各级平台“人、情、地、物、事、组织”情况；动态监控各网格的工作情况。另一方面是在现有数据库的基础上，进一步完善基层群众信息，制定信息采集标准，做好常住人口、流动人员、楼院信息、辖区单位信息的录入，注重每个人住房、就业、计生、教育等个性化特点的采集，实现“人进户、户进楼、楼上图” ，真正做到管理数字化，服务人性化。通过创新信息平台，构建信息共享机制，郑州市网格化管理工作
13、，大大提高了发现问题、上报问题、处理问题的效率，提高了政府管理的效能。（二）优化业务流程促进无缝隙审批 由科层制带来的官僚主义问题，是目前政府迫切需要解决的问题。浮夸习气、墨守陈规、繁文缛节、文牍主义以及形式主义、享乐主义、奢靡之风，诸多弊端使得群众对政府工作人员的满意度有所下降，无缝隙政府理论正是对这种弊端进行反思并努力寻找有效的解决办法。它以人民群众为服务目标，并以人民群众的满意为导向，寻求一种新的解决问题的视角和适应小政府、大社会所提倡的组织原则，对政府的组织进行革新，形成新的架构，重新定位自己所扮演的角色。对组织的理念、考核方式、组织的功能等进行重新再造，是实质性的和根本性的，其中关键
14、是对业务流程再造。郑州作为省会城市，多年的快速发展以及社会转型的大背景，社区治安问题、管理问题，商业、服务业及农民工等人口的流动问题日益凸显，迫切要求创新社会管理，郑州以“数字化城市管理信息系统“和“智慧型城市”为依托，通过机构下沉、人员下沉，在金水区经八路办事处和惠济区老鸭陈办事处开展网格化管理试点工作，并成立办事处一站式服务中心。通过优化业务流程，减少了管理的层次，降低了管理的成本，促进了资源的整合，提高了办事的效率，也提升了群众的满意度。同时，郑州市委、市政府下发了关于建立“坚持依靠群众、推动工作落实”长效机制的意见 ，明确提出要转变领导方式，发挥群众主体作用，加强和创新社会管理，逐步构
15、建“条块融合、职责明确、联动负责、逐级问责”的城区基础社会管理创新新机制，努力形成贴近群众、服务群众、协同共事、和谐共处的网格化服务管理新格局。网格化管理创新了社会管理，推动了政府角色的转变，在更广阔的平台上促使政府、企业、社会乃至个人发挥更大的合力，当然也最大程度上实现了以顾客为导向需要政府组织变革的目的。 （三）以扁平化改革促进社会服务无缝隙对接 无缝隙政府组织以结果为导向，通过重塑服务的过程和坚持以人为本的理念，并追求积极的目标，坚持过程和结果并重。这就要求克服政府职能部门之间分工僵化、各自为政、本位主义、无效率的弊端，消除职能壁垒，为顾客提供优质高效的公共服务，提升群众对政府的信任度。
16、目前，郑州正在推进扁平化改革，政府从权力政府向责任政府转变。这一改革将基层社会管理和直接面对群众服务的职能转移到街道办事处的一站式服务中心，并通过购买社工服务获得。万名志愿者进网格活动，广泛的动员不同的社会群体参与到社会管理中来，不仅能重塑政府部门的内部职能，同时也整合了政府各个职能部门之间的关系，使社会管理和公共服务在基层有了一个扁平化的组织和可操作的平台。这也是无缝隙政府理论产生以来，对政府提升服务效率至关重要的原因。 无缝隙政府视角下进行社会管理创新的路径 无缝隙政府的理念为推动社会管理的创新提供了新的理论支撑，但这既是机遇也是挑战，即如何以顾客为导向、以竞争为导向和以结果为导向，以无缝
17、隙方式为广大人民群众提供无缝隙的公共产品和服务，这也引导着社会管理创新的路径选择。 （一）以群众需求为导向，努力提升公共产品和服务的价值 政府部门向广大人民群众提供的各项服务，并不能用金钱来衡量其价值的高低，更不能物化为商品的价值。其最高价值应该是能否满足人民群众的需求，能否解决群众遇到的难题，如果政府提供的产品群众不需求，那也就没有任何价值，甚至于劳民伤财还落下群众不满意。特别是信息化社会，民众对政府的服务有更高的渴求，并抱有审视的态度。政府此时更应该坚持群众路线，体现为人民服务的宗旨，深入基层，寻找群众需要的契合点，提供体贴入微、身暖人心的服务，这就蕴含着更大的价值。在多元化、个性化的时代
18、，政府的公共服务也应与时俱进，富有时代色彩。因此，就应该大开社会管理创新之门，通过创新社会管理，满足人民群众日益增长的各种社会需求，就省会城市郑州而言，社会管理创新一方面需要从制定一系列的社会政策入手，例如更符合基层群众的住房保障政策，大学生、下岗人员的就业扶持政策，创业帮扶以及外来公务人员子女的上学政策等，实现广大人民群众在社会保障、居住、就业、就学、医疗等方面权力的均等化，逐步合理有序的建立起权利平等、规则平等、机会平等、分配平等的社会秩序；另一方面，要按照政府治理结构转型和“坚持依靠群众，推进工作落实”的精神，以群众需求为导向，在二三级网格的领导下，坚持“属地管理、分级负责”和“谁主管、
19、谁负责”原则，形成“纵横交织、条块结合、以块为主”网络化工作格局，积极推进政府公共服务组团式服务并向基层社区下沉，探索公共产品和服务的多元供给模式，并大力提升公共服务和产品的价值，以更大的价值满足群众的需求。 （二）以市场竞争为导向，促进公共服务的专业化和社会化 在市场经济越来越成熟的时代背景下，政府应该改变传统的计划经济思维，以市场竞争为导向，促进市场充分竞争，改变对公共服务的垄断的做法，充分利用社会的、民间的力量来提高公共服务的质量和水平。事实证明，通过社会组织的介入，由于其职业性、专业性的特点，更能把公共服务的质量和水平提升一个档次，并且伴随着公民社会的发展，专业性的社会组织也越来越多，
20、可以促使他们通过相互竞争，提升服务的质量。从某种程度上说，也是利用市场竞争的手段来提升公共服务的质量，降低公共服务的成本，缩减群众办事的成本，抑制政府的盲目扩展和人员的无限制膨胀。以竞争为导向，引进公共服务市场竞争机制以提高公共服务的质量、效率和效能，已经成为高绩效、无缝隙政府的共同特征，也是当今政府的追求。一方面来说，要通过市场化的手段，引进竞争主体， “花钱买服务” 、 “养事不养人” ，提升政府公共服务的质量和效率。另一方面来说，要通过与社会参与的结合、与非营利组织的合作等，积极培育和发展社区和民间组织，逐步把一些社会福利领域或社会层面以及一些社区教育、社区养老、技能培训等服务交给更加专
21、业的社区和民间组织来承担，这样既调动了社会组织的积极性，又提升了服务的效率和质量，同时也有利于形成人人参与社会服务的良好社会风尚，增强基层组织的凝聚力，有助于构建和谐社区，提升人民群众的满意度。（三）以结果为导向，完善绩效评价体系 传统的政府部门，条块分割，各自为政，无法充分发挥各个部门之间协同作战的作用，其工作是以各自的职能为导向，而不是以干成事、做好事为导向即坚持结果导向，而以无缝隙政府理论进行政府再造的基本原则是“着眼于结果和责任弹性” ，创建一个围绕结果而不是职能进行组织，即通过全面质量管理、绩效管理、自我管理团队提高公共服务提供的效率、效能与效益，通过实施政府绩效评估和结果法案，向“高绩效模式”转变。社会管理创新也要围着结果导向这一目标，逐步建立和完善政府绩效考核体系，通过绩效管理引领社会管理创新，充分发挥绩效这一有效手段对社会管理创新的引领作用。目前，郑州的网格化管理工作，针对各级网格管理人员，也已实行绩效考核评估制度。结合专业数据评定、群众评定和社会的评定，形成综合的网格化管理评价体系。
