1、由核心走向边缘摘要：我国近几年区域规划的编制呈现复兴的态势，但是区域规划实施效果并不理想，往往流于形式。学术界的研究多聚焦在城市核心地区，对于城市边缘地区的关注度较低。而城市群内部相邻城市边缘地区的整合是城市群协调发展的先导。通过对 2007 年安徽省沿淮城市群规划进行反思，发现沿淮城市群的空间结构发生了变异，并认为发生变异的主要原因是由于行政区经济，以及各方对规划的不认同。主张对相邻城市的边缘地区进行整合，提出了整合的路径与实施策略，进而以提升沿淮城市群的竞争力。 关键词：核心；边缘；整合发展；沿淮城市群 中图分类号： G322 文献标识码： A 1 问题的缘起 我国近几年区域规划的编制有泛
2、滥之势（张京祥，2011） 。纵观区域规划的编制过程，大致可分为三个时期，分别是计划经济时期的国家主导，市场经济初期的地方自发，以及市场经济完善时期的地方主导与国家支持（表 1） 。区域规划的编制存在了诸多的问题，比如区域内部城市互不认同，存在争议；又或是往往借以争取国家政策，并无内部协调等等。 表 1 我国区域规划编制的特征 编制时期 计划经济时期 市场经济初期 市场经济完善时期 类型 自上而下 自下而上 交集 表现形式 国家主导 地方开发 地方主导，国家支持 案例 长三角、京津冀 南京都市圈、广佛同城 皖江、沿海、中原经济区 资料来源：张京祥. 复兴与重塑：中国区域规划的发展转型R. 20
3、11 年中国城市规划学会区域规划与城市经济学术委员会年会暨省域城镇体系规划编制工作经验交流会 区域规划较少关注相邻城市边缘地区的发展，这也是导致区域规划不能得到有效实施的重要原因。目前学术界认为区域发展的重点主要是如何做大做强城市核心地区，以及区域内各城市之间如何在产业、交通、生态空间等方面进行协调，但往往忽视了处于城市与城市之间边缘地区的整合发展。 相邻城市边缘地区 相邻城市边缘地区的概念尚未得到学术界的普遍应用，但这一地域却是客观存在的。主要指处于相毗邻的几个城市之间的边缘地带，跨越了几个城市的行政边界。作为区域内城市协调发展的纽带，在当前强调“多元”与“包容”的发展环境下，区域内相邻城市
4、边缘地区整合与否往往决定了城市之间能否很好的协调，进而影响城市群在区域中的竞争力。 （图 1） 图 1 相邻城市边缘地区整合发展与城市群竞争力提升的关系 资料来源：自绘 2 相邻城市边缘地区整合发展的经验 2.1 基于行政区划调整下的地区跨界整合 地方政府在解决中心城区用地不足的问题上，多采用区划调整的手段来调配资源要素的重新组合，以适应城市的发展。王登嵘（2005）认为区划调整的本质就是通过以减少地方经济决策主体数量为直接目的的整合。但是存在以下弊端：首先，行政区划的调整往往由上级政府提出，地方利益往往受损。其次，区划调整会形成更大范围的“诸侯经济区” ，我国并没走出“竞争调整再竞争再调整”
5、的怪圈。 2.2 建设跨行政边界工业园区 跨行政边界工业园区指地域范围跨越两个及以上行政区划单位的工业园区，所跨越行政区划单位既可以是同级也可以是不同级。既是一种空间管治的手段，也是实现区域空间管治的空间载体。 跨行政边界工业园区的建设较好的处理了不同行政主体间的权益关系，整合了相邻行政单元间的零散用地，扩大了园区的规模，实现了资源与基础设施的共享。首先园区通过自身的辐射效应带动周边地区发展，形成完备的上下游产业，产生规模效应，推动更大区域内的经济整合。其次各相邻政府通过园区的建设必定会加强合作联系，增进各组织成员的认同感，为更大范围的整合做好基础。最后园区的长期合作利于加强相邻政府社会经济交
6、往，便于引导当地群众树立“一体化”的理念，增强对区域协调发展的认识。 2.3 其他关于边缘地区整合的研究 国内学者还从同城化的视角来探讨相邻城市边缘地区整合问题，例如广佛同城的城市规划编制遵循“先近期后远期” 、 “先交界后纵深”的原则，以重大基础设施的衔接为基础，做好广佛重点交界区域的整合规划（李开平等，2010） 。 李汉飞（2011）认为城市交界地区存在现状混乱、规划衔接困难，协调整合难度极大。并以广州、佛山交界的新客站周边地区的整合规划为例，从重组空间结构、共建交通通道、共享公共设施、同治生态环境几方面探讨交界地区规划整合的方法和途径。 此外，东南大学王兴平教授（2008）以苏皖边界的
7、小城镇为例，探讨了省级边界小城镇的整合发展策略。小城镇是省际边界地区城镇系统的主体，相邻城镇之间既有协作也有竞争，按照空间关系划分了三种类型：（1）城镇建设空间相连（2）城镇建设空间相邻（3）城镇建设空间相望。 3 对安徽省沿淮城市群规划的反思 3.1 规划编制的基本情况 安徽省沿淮城市群规划是 2007 年由安徽省建设厅组织沿淮六市城市规划行政主管部门和规划设计院进行编制的，涉及范围包括淮北、亳州、宿州、蚌埠、阜阳、淮南六市市域和六安的寿县、霍邱县两县，国土面积 4.57 万平方公里，占全省的 33%，2005 年末总人口 3184 万人，占全省的 49%。规划形成以蚌埠淮南为领头雁的“雁阵
8、”结构，形成两大都市区，蚌埠淮南都市发展区，宿州淮北都市发展区，一个特大城市阜阳。 3.2 新形势下沿淮城市群的空间结构变化 2007 年 11 月 2 日淮南市委书记杨振超在举行的市委八届三次全体（扩大）会议上首次提出构建合淮同城化的论述，合淮同城化总体规划（2008-2020 年）方案也于淮南市规委会 2009 年第 12 次会议审查通过。淮南积极融入合肥经济圈，逐渐边缘了与蚌埠同构沿淮城市群领头雁的格局。 2011 年编制的安徽省城镇体系规划（2011-2030） 对沿淮城市群的定位是依托京沪、京九发展轴，以蚌埠、阜阳两大增长极为核心，淮宿城市组群、亳州都市区为重要节点，培育县城快速发展
9、，实现以点带面、多极并举的城镇空间格局。 3.3 空间结构变化的反思 对于沿淮城市群产生空间变异的原因，从大的方面来讲是由于新环境、新形势下所引起的，但是深入反思之后不简单如此。近两年区域内各城市发展水平相当，对于皖北中心城市的争夺也异常激烈，各市对于沿淮城市群的规划认同度不高，这也导致 2011 版的省域城镇体系规划对于皖北地区的定位是多级并举的空间格局，其实也是对于皖北城镇化模式的一种茫然，或者说是一种无奈之举。 调研了解到，阻碍城市群城市间协调发展的根本原因是由于行政区经济。进一步的说正是由于各城市之间缺乏有效沟通，特别是位于相邻城市的边缘地区不能得到正确的规划整合，该地区往往成了束缚彼
10、此之间携手共进的一处绊脚石。各个城市从自身的角度出发，把一些有污染的、影响城市景观的企业搬到这里，抑或是垃圾填埋场，污水处理厂等等，结果往往导致的是彼此之间互损式的竞争，形成恶性循环。 3.4 沿淮城市群相邻城市边缘地区整合的路径选择 上述这些相邻城市边缘地区是沿淮城市群构建的先导区，应通过空间、产业、基础设施、生态环境等方面的整合发展，培育邻域副中心，缝合沿淮城市群内部各主要城市，进而提升城市群竞争力。 具体做法应该整合沿淮城市群内相邻城市的边缘地区，包括蚌埠与淮南间的马城上窑地区、蚌埠与滁州凤阳县间的长淮卫门台地区、淮南与六安寿县间的八公山寿州城地区、淮北与宿州间的烈山符离地区、宿州与徐州
11、交界的萧县城官桥朝阳一线。 正是由于产生问题的原因是由于各利益主体之间的利益冲突，那么解决问题的关键就是构建区域协调的机制，综合考虑各个利益主体的利益分配问题，使之在不损害区域整体利益的基础上运行。包括在互利共赢的原则下建立利益协调机制；确定涵盖政府、社会中介组织、跨区域企业集团的协调主体；构建规划、管理机制；走具有制度约束、政策扶持、法律保障、信息共享的整合路径，从而促进这些地区的整合协调发展。 3.5 沿淮城市群相邻城市边缘地区整合的实施策略 沿淮城市群各相邻城市边缘地区的整合发展需要突破行政界限，强调整体的空间布局与内部联系，这必然需要有效的实施策略。 （1）规划编制由上级政府主导，相邻
12、地市配合。上级政府根据地区发展的差异，统筹各地市发展方向，结合相关政策，利用项目来主导相邻城市边缘地区的规划编制，使之更为合理，也避免了相邻地市之间为争取项目而恶性竞争。 （2）多方参与规划实施，形成有效的监管。组建由安徽省政府与涉及边缘地区整合的两地级政府的三方实施主体，要充分调动下级政府的积极主动性，上级政府主要起到协调作用，营造一个合作平台，保障相邻地市之间可以进行有效沟通，大家存有争议的地方，由上级政府组织协调。 （3）规划编制内容的创新性。相邻城市边缘地区的规划编制并不是两地市行政区区域规划的简单叠加，也不是上级行政区划的细化，更不是相关专业规划的汇总，而是在以上规划指导下有重点的对
13、空间发展、产业发展、基础设施建设、利益分配、制度创新等方面的统筹安排（赵英魁等，2010） 。 4 结语 2013 年在青岛举办的城市规划年会上，张庭伟教授在报告中说今年发现中国的大城市边缘正形成一些跨省的大都会区域，这说明行政界线的影响相比市场经济因素有趋于减弱的倾向。对于皖北这类后发区域，要抓住时机培育形成城市群，而整合区域内部相邻城市边缘地区的发展是促进城市群内部城市协调发展的先导，只有迈出了这一步，才有助于打破行政区划的局限，构建一个区域合作的平台，以提升城市群的竞争力。 参考文献 张京祥. 复兴与重塑：中国区域规划的发展转型R. 2011 年中国城市规划学会区域规划与城市经济学术委员
14、会年会暨省域城镇体系规划编制工作经验交流会 王登嵘，等. 基于管治理念的区域整合新手段：建设跨行政边界工业园区J. 规划师，2005， （2）：5963 李开平，等. 城镇密集地区城市规划合作的探索与实践以“广佛同城”为例J. 规划师，2010， （9）：4752 李汉飞. 城市交界地区整合规划探析以广佛新客站周边地区同城整合规划为例J. 规划师，2011， （2）：6063 王兴平省际边界小城镇整合发展策略研究以苏皖边界小城镇为例J现代城市研究，2008，(10)：4653 蚌埠市规划设计研究院主编. 安徽省沿淮城市群规划（20062020）Z 杨振超. 淮南市委书记杨振超在市委八届三次全体(扩大)会议上的重要讲话（R） 赵英魁等. 沈抚同城区域协作探索以沈抚同城化规划为例J. 城市规划，2010， （3）：85-88 作者简介 郭锐（1987.9）男，蚌埠市规划设计研究院，安徽建筑工业学院 2009 级城市规划与设计专业硕士研究生。 刘锋（1960.9）男，中国城市规划学会会员，安徽省蚌埠市城乡规划局副局长，蚌埠市规划设计研究院院长，高级工程师，硕导。
