1、政府环保补助与环境质量改进的相关性研究摘要：政府对环境质量改进的环保补助的成效与当地经济发展水平、产业结构及地方政府的重视程度密切相关。通过完善政府的财政补助政策、优化政府补助的操作机制等方面，提高政府补助对环境质量改进的正效应，进而推动我国低碳经济的发展。 关键词：政府补助；环境质量；环境治理投资 中图分类号：F124.5 文献标识码：A 文章编号：10077685（2013）09005004 从 2003 年英国发布能源白皮书我们能源的未来：创造低碳经济以来，以降低碳排放为焦点的改革措施不断涌现。二氧化碳等温室气体的排放是人类生产、生活的负外部性之一，而以改善人类生存环境为目的的节能减排活
2、动具有公益性，因此对政府高度依赖。政府设置强制性减排目标，推动了碳排放交易的开展。在制定一系列节能减排政策的同时，政府运用预算内资金、补助等形式对环境治理进行补助。但政府环保补助是否能够帮助实现环境质量的改进，理论和现实往往不一致，本文运用实证分析的方法检验政府环保补助与环境质量改进的相关性，并结合不同地区及不同环境治理投资渠道的数据进行考量。 一、政府补助与环境质量改进相关性的综述 低碳经济背景下，基于工业化与城市化进程加快的国情，我国政府如何有效发挥社会职能，推动节能减排与经济发展的协调统一成为学者研究的焦点。曹爱红等结合低碳发展中的政企关系，建立了政府部门激励与不激励、企业实施（节能减排
3、措施）与不实施、政府部门惩罚与不惩罚的两方三阶段动态博弈模型，结果表明，政府通过各种激励措施促进企业降低污染治理的成本投入，对排污超标企业进行处罚有助于推动企业提高节能减排的主动性，应借助调整能源消费结构及技术创新，提升企业节能减排的能力与效率，进而提高政府信用与社会福利水平。政府补助是宏观调控的重要手段。由于政府财政资源有限性与政府职能多样性的矛盾，加大政府补助的效能，以期满足尽可能多的利益诉求是决策层与学者关注的焦点。田立和张倩以“干中学”理论和庇古理论为基础，从减排投入的外部性着手，以社会边际收益等于社会边际成本的帕累托最优状态为目标，论证政府补贴对企业节能减排的必要性。董竹和张云运用向
4、量误差修正模型和脉冲响应函数对环境治理投资与环境质量相关关系的研究发现，二者存在长期的均衡关系。他们从国家层面展开的研究，有助于把握环境治理投资的整体效应，但忽视了不同省市与不同投资渠道的异质性。本文将充分考量数据权威性以及投资渠道与省市的异质性，重点检验政府补助与环境质量的相关性。 二、政府环保补助与环境质量改进关系的实证检验 选取中国统计年鉴公布的 20032010 年 31 个省（市、区）工业废气排放、工业增加值、工业污染治理投资等相关数据作为样本，研究政府环保补助与环境质量改进的相关性。工业废气排放强度，即每亿元工业增加值所排放的工业废气数量，用其相反数代表环境质量。工业污染治理投资主
5、要来源于政府补助（SUBSIDY） 、银行贷款（LOAN）和企业自筹资金（FIRMSELF） 。鉴于统计口径的差异，针对 2006 年之前的数据样本，用国家预算内资金与环保专项资金之和代表政府环保补助，用国内贷款表示银行贷款，将其他资金中扣除国内贷款的部分作为企业自筹；针对 2006 年之后的数据样本，用排污费补助和政府其他补助之和代表政府环保补助，在企业自筹中扣除银行贷款代表来源于企业利润留存或其他企业自主的污染治理投资。 本文选用固定效应模型对全国 31 个省（市、区）政府环保补助对环境质量改进的平均效应及个体影响进行分析，鉴于环境治理投资效益显现的滞后性，选取政府环保补助的一阶滞后项作为
6、自变量，为避免自回归并在一定程度上剔除其他因素的影响，在模型中添加了因变量的滞后项 AR（1） ，估计结果如表 1 所示。 从表 1 看出，政府环保补助与环境质量改进存在负相关关系，即政府补助在有效推动环境质量改进上呈现明显的不平衡性，一定程度上背离了政府投入的初衷。究其原因，主要有以下三点： 第一，政府评估机构与排污企业之间信息不对称导致的逆向选择和道德风险，制约了政府环保补助效能的发挥。企业作为理性经济人，追求利润最大化。为促进企业开展节能减排，政府会相应出台一定的节能减排激励措施。而部分企业却通过虚构排污事项，人为夸大节能减排成本，导致政府在选择补助对象时，出现“劣币逐良币”现象，即减排
7、需求最迫切的企业反而未能及时获取政府补助。在补助发放之后，由于资金使用的信息披露机制及监管机制的缺位，获取政府补助的企业可能将补助金额用于投资收益更高的项目，导致政府补助未能促进环境质量的改善。 第二，有的寻租行为降低了政府补助的功效。由于政府资金的稀缺性，政府在选择补助对象过程中存在寻租倾向，权力租金加重了企业节能减排的成本，致使政府补助未能实现改善环境质量的初衷。 第三，从机会成本的角度看，虽然已经实施的政府补助未能有效改善环境质量，但若政府不施行补助政策，环境质量的恶化可能更加迅速。此外，AR（1）估计系数显著，反映了环境质量自我实现的特性，在一定程度上契合了环境治理投资效益的滞后性特征
8、。 表 2 描述了我国 31 个省（市、区）政府环保补助功效的差异，大致可归纳为两类：第一，北京、上海、天津、浙江、江苏等经济发达省（市、区）政府环保补助对环境质量的改进效应高于全国平均水平，主要归因于上述省份经济发展水平较高、财力较雄厚，地方政府重视节能减排，对节能减排的补助力度较大。并在经济结构调整、产业结构优化方面注重环保因素。第二，贵州、宁夏、青海、广西、陕西、内蒙古等省（市、区）政府环保补助对环境质量的改进效应低于全国平均水平，这取决于上述省份的经济发展水平和产业结构。这些省份经济发展相对落后，扩大工业规模并满足当地居民基本的生产与生活需要是这些地区现阶段经济发展的核心目标。因此，这
9、些地区政府环保补助的改进效应较弱。 三、政府环保补助与其他环保投资绩效的比较 为进一步考察政府环保补助对环境质量改进的影响，本文将政府环保补助与其他投资的绩效进行比较。目前，我国环境治理投资主要有三个来源，即政府补助、银行贷款和企业自筹资金。对政府补助改进效应的检验表明，政府环保补助对推动环境质量改善的功效不大。而银行贷款及企业自筹资金能否推动环境质量改进？政府补助与银行贷款、企业自筹资金治理效率差异的根源在哪？通过构建固定效应模型，估计结果如表 3 所示。 表 3 结果表明，银行贷款与环境质量呈现显著的正相关关系，且贡献度的绝对值与政府补助接近；企业自筹资金与环境质量呈现相对较弱的负相关关系
10、，但不显著；AR（1）与环境质量呈现显著正相关关系，印证了环境质量一定程度的自我实现特征。可以从操作流程、资金成本以及监督惩罚机制三个层面理解政府补助环境治理效率为何低于银行贷款与企业自筹资金。第一，在操作流程层面，与企业自筹资金相比，政府补助和银行贷款在选择补助对象的过程中，均存在信息不对称和寻租行为，政府部门更容易出现寻租行为。第二，在资金成本层面，企业自筹资金的机会成本和银行贷款的利息提高了补助对象更新技术与设备、改善能源消费结构的积极性和主动性，有利于环境质量的提高。政府补助的零成本容易引发补助对象的惰性及依赖性，不利于节能减排活动的开展。第三，在监督惩罚机制层面，会计准则及企业的盈利
11、性冲动形成了自筹资金使用的监管机制。银行相对完善的信贷准则以及客户信息数据库，基本能够实现对补助对象道德风险的监督，通过信贷配给等具体措施对未能按照协议节能减排的补助企业进行处罚。比较而言，政府补助行为具有明显的“一次性”特征，对补助资金的运用缺乏有效的监瞀与惩罚。 四、结论与建议 本文利用固定效应模型对政府环保补助与环境质量之间相关关系的实证检验表明，政府补助在有效推动环境质量的改进上还存在一些问题，而不同省份由于其经济发展水平、产业结构状况以及地方政府对节能减排活动重视程度的不同，其政府补助的环境治理效率呈现不同的特征。其中，北京、上海、天津、浙江、江苏等省政府补助对环境质量的改进效率高于
12、全国平均效率，而贵州、宁夏、青海、广西、陕西、内蒙古等省政府补助对环境质量的改进效率较低。 对不同环境治理投资来源的治理效率进行比较可看出，银行信贷与环境质量呈现正相关关系，企业自筹资金与环境质量负相关但不显著，且企业自筹资金的环境治理效率优于政府补助。政府补助在操作流程、资金成本以及监督惩罚机制方面存在的不足是政府补助环境治理效率低于银行贷款和企业自筹资金的主要原因。 政府补助属于政府履行宏观调控职能的非市场手段，对公共产品的供给、生态环境的改善具有重要意义。建议从以下三方面提高政府补助在改善环境方面的效率。第一，将低碳发展纳入我国的长期战略规划中，加强对节能减排活动的重视。通过细化政府补助
13、的发放、审核标准，增强补助对象遴选过程的透明度，建立严格的问责机制，完善政府补助的操作机制，减少逆向选择及寻租行为的发生。在补助发放的同时，设定资助企业的排污治理目标，对未达标企业设置“黑名单” 。第二，根据不同地区的特征，制定差异化的减排目标，以排污强度而非排污量作为分配补助金额的标准。既要密切关注经济发展水平较高且人口密集度较大的发达地区，也要重视欠发达地区大力发展经济的利益诉求，制定平衡性的低碳发展机制。第三，将政府排污补助定位为低碳发展的过渡性政策，大力发展碳金融，拓宽环境治理的融资渠道。通过政策与利益的双驱动，提高银行、保险、证券、基金等金融机构对生态环境的关注，充分发挥金融机构在资金融通、风险识别、数据库建设方面的比较优势，以降低碳排放为起点，逐步扩展到其他污染物，最终覆盖罄个生态环境。（责任编辑 张佳睿）
