1、1如何进一步完善检察机关上下级领导关系检察机关上下级领导关系，是指国家权力机关与检察机关之间、上级检察机关与下级检察机关之间、 检察院内部上下级之间的领导与被领导关系的总称。它既是检察机关组织体系的重要组成部分，也是推动检察事业发展的关键因素。各项检察制度改革无不直接或间接地涉及检察机关体制。因此，准确把握我国检察机关领导体制的内容和实质，对于顺利开展检察工作、推进检察体制改革和维护社会公平正义都具有十分重要的意义。 一、我国现阶段检察机关上下级领导关系现状 根据宪法和人民检察院组织法规定，人民检察院由同级人大产生并对其负责，表明人民检察院的法律监督只对宪法和法律负责，对人大负责。人民检察院作
2、为法律监督机关的特性决定了人民检察院在国家机构中的独立地位，它依法接受国家权力机关的监督，而不附属于其他机关。人民检察院组织法第 10 条规定：“最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作” 。以上规定表明：人民检察院在依法行使法律监督职能时只接受同级人大和上级检察院的双重领导。但基于宪法对“中国共产党是中国社会主义事业的领导核心”以及党章关于“地方各级党委领导本地区范围内的工作”的相关规定，致使在实际运作中，形成了地方检察机关以接受地方党委领导为主，上级检察机关领导为辅的不科学局面。主要2表现有以下三方面：一是地方检察机关党组作为各级地
3、方党委向检察机关派出的组织机构，对检察机关进行领导，讨论和决定检察机关的重大问题。检察机关党组成员由地方党委指定，必须服从地方党委的领导。二是地方党委设立分管副书记、政法委，负责具体领导公、检、法等政法工作，对个案具有组织研究协调的相关职能。三是地方党委通过对检察机关党组成员和检察人员的任用、考核，听取检察机关有关工作汇报，协调编制、基建、经费、装备等一系列重大问题，形成了对检察机关事实质上的全方位领导。此外，地方检察机关在人员、经费等方面也离不开地方政府的支持。这就自然而然形成当前中国特色式“双重领导，以地方党委为主”的检察机关双重领导体制，这是在中国国情大环境下形成的，在特定时期内，对我国
4、检察事业的发展发挥了一定的促进作用。但随着时代的进步社会的发展以及人民法制意识的提高，人民对司法公正、公平正义的呼声越来越高，而检察机关现行“双重领导，以地方党委为主”的领导体制导致检察机关在依法履行法律监督职能时严重受到制肘，不能很好的体现人民所期盼的司法公正和公平正义，这使得检察机关现行上下级领导关系的弊端日渐凸显，亟需进一步完善。 二、我国检察机关现行上下级领导关系存在的弊端 我国特有的“双重领导，以地方党委为主”上下级领导关系，是检察机关依法有效履行法律监督职能、维护国家法制统一的组织保证。但是，目前这种领导体制尚不健全不科学，其弊端日渐表现为：一是上级检察院领导下级检察院的制度不够规
5、范，没有从法律的高度对上级检察院领导下级检察院的范围、方式和程序以及下级检察院拒绝接受领导的3法律责任等均未作明确细化的相关规定，上级检察院难以对下级检察院实行有效的领导。二是以地方党委为主的双重领导体会制导致检察权的风向化和地方化，这就会造成在查办职务犯罪中，许多地方形成了不成文的“党内审批制度” ，查办不同级别的领导，需要报请上级党委领导同意，这使得检察机关在履行职责时受制于地方党委而放不开手脚。当地方利益与国家利益、与其他利益产生冲突的时候，也容易产生检察权地方化的问题，使国家设在地方的检察院变成了从属和听命于地方的“政治工具” 。三是以地方为主的双重领导体制导致检察权行政化。在检察官的
6、提拔、任用和调动上，一些地方党委事先不征求上级检察院党组的意见，或在上级检察院党组不同意的情况下，强行任免和调动检察官，想调就调，随意任免，导致检察机关用人更加紧张。四是以地方为主的双重领导体制成为司法体制改革的拌路石。2005 年最高人民检察院下发了基层检察院 20052007 年三年体制改革方案、2006 年中共中央出台了中共中央关于进一步加强人民法院、人民检察工作的决定 ，两者都重点提出了司法体制、机制改革的重大问题。从 2005 年起，国务院办公厅、中组部等部门对检察机关相继签发了体制改革的相关文件，但是，直到现在检察机关上下级领导体制的改革仍停滞不前，其中一个重要原因就是当地党委不同
7、意司法体制垂直管理，仍坚持所谓协管，这就为检察机关体制改革顺利进行增设了无形障碍。 三、进一步完善检察机关上下级领导关系的建议 宪法第 132 条第 2 款规定：“最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的4工作” 。 人民检察院组织法第 10 条第 2 款规定：“最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作” 。 这样规定目的在于保证全国检察机关集中统一行使检察权，有效监督法律的统一正确实施，维护国家的法制统一。但现阶段检察权的独立行使却遇到众多困难，我认为主要原因不在于法律规定，而在于
8、没有依法建立科学合理的检察机关领导体制。为此，若要从根本上完善检察机关上下级领导关系，我认为最佳选择是实行省级检察院对下级检察机关实行垂直领导体制，即实行“省级以下检察机关直接领导”体制。 “省级以下检察机关直接领导” ，是指在检察系统内部，要重点突出省级人民检察院对地方各级人民检察院的领导作用和领导地位。即省人民检察院对上接受最高人民检察院的领导，对下逐级领导市、县人民检察院的工作，加大对市县级人民检察院直接领导的力度，弱化地方党委领导，逐渐形成“上级院领导为主地方党委领导为辅”的较为科学合理的检察机关上级上下级领导体系。要使“省级以下检察机关直接领导”这一构想能够得以实现，具体应从以下几个
9、方面开展工作： （一）在干部管理上，领导班子成员实行上级管理为主、地方提名为辅的方式。将市县两级检察院的主要领导提名和任免权归上级检察院，或者上级院和地方党委均有对市县两级检察院的主要领导的提名和任免权，但任何一方在提名和任免决定前必须征得另一方的同意方可，未征得另一方同意的单方面提名和任免视为无效行为。这可使地方检察机关消除因怕办案而丢职位的思想包袱，从而放开手脚真正依法独立行使法律监督职能，加大反腐败力度，进而更好维护社会公平正义，促进司法5公信力不断提高。这正与党的十八大报告所提出的“进一步深化司法体制改革，坚持和完善中国特色社会主义司法制度，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权
10、、检察权”相契合。 （二）在经费保障上，实行“地方足额上缴，中央财政统一拨付”或“地方足额上缴，省里统一拨付，系统层层下发”的检察经费保障模式。这样，两级检察机关的经费才可能不打折扣的拨付到位。构建中央或省级的检察经费保障体制，市县两级检察院的行政经费、办案经费、装备经费等用于检察事业的应支出费用由中央财政统一拨付或省级检察院承担，省级以上各级检察院的财务支出费用统一由中央财政或省财政专项列支。这就解决了地方财政以经费控制基层检察院的问题，基层检察院依法履行法律监督职能的活力就能得到极大地释放，基层检察事业也能得到长足的进步。 （三）在检察工作上，各级检察机关既向上级检察机关报告工作，也向同级
11、人大和人大常委会负责并报告工作。这样没有违反宪法和其他法律的规定，也没有违反党的十八大所提出的“必须坚持党的领导。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心”的相关论述。而是更加切实有效地加强了党对检察机关的领导，更加有利于检察机关在党的坚强领导下充分发挥其法律监督职能。通过实行省级以下检察机关直接领导制度，市县两级检察院党组主要对上级院党组和同级人大及人大常委会负责并报告工作，同时就重大事项及案件向地方党委请示汇报，这样才能确保检察机关强有力坚决地打击职务犯罪，才能坚定不移反对腐败，才能实践党铲除腐败的决心。 6实行省级以下检察机关直接领导制度能使市县检察机关在行使检察权过程中避免以权压法、
12、以权代法、以言代法等非法干预，能使检察机关依法办案、依律办事，也能增强检察官攻坚克难的信心和勇气。但是，必须明确的是，实行省级以下检察机关直接领导会削弱地方党委对同级检察机关的领导，但这绝不会削弱党对检察机关的领导，也不会造成所谓的不稳定因素。因为实行省级以下检察机关直接领导体制的目的和归宿都是为了确保检察机关能真正依法有效行使其法律监督职能，维护社会公平正义，确保司法公正，提高司法公信力，维护社会稳定。这也是党领导检察机关的本意所在，实行省级以下检察机关直接领导同样也是在党的领导下开展工作的，只是党委级别不同而已，不但没有脱离党的领导，而是党更好地加强对检察机关的领导，使检察机关能确实有效依法履行法律监督职能的一个重要举措。
