1、1铁岭市中心镇建设的瓶颈及路径选择中图分类号：TU984.2 文献标识码：A 文章编号：1003-9082（2013）11-0166-02 早在“十五“末期，铁岭市就提出要重点抓好 18 个中心镇建设，并与包括铁岭新城在内的中心城市、县城一起构成推进城镇化的三个重点环节。8 年多来，铁岭新城拔地而起，银州区功能明显提升，县城建设成效显著，相对而言，中心镇建设显得滞后。如何加快中心镇建设，是摆在我们面前的一个事关全局的战略性课题。 一、当前铁岭市中心镇建设存在的瓶颈制约 虽然铁岭市中心镇建设取得了一定成效，但与日益增长的经济社会发展要求相比，与省内外先进地区相比，还有很大差距。主要表现在： 1.
2、18 个中心镇的平均城镇化率仍然较低 2012 年全省城镇化率达到 65.65%，我市只有 46.32%，低于全省平均水平的 19 个百分点。2012 年底，18 个中心镇镇域常住人口 596067 人，镇区常住人口 185951 人，平均城镇化率仅为 31.2%。有的中心镇镇区规模较小，城镇化水平较低，人口偏少；有的中心镇区位优势不明显，集聚辐射能力偏弱，难以发挥集聚和辐射效果；有的中心镇没有龙头企业和支柱产业支撑，难以积聚人口；有的中心镇基础设施薄弱，公共服务能力有限。中心镇城镇化总体发展水平低，而且发展不平衡。按照一般规律，城镇化在 30%-70%区间为加速发展期，由此可见，我们的城镇化
3、发2展空间巨大。 2.部分中心镇规划滞后且起点不高 普遍偏重于量的扩张，缺乏做“精“做“特“的理念。有的侧重于镇区规模，对地域文化特色考虑不够；有的定位不准，对自身的产业特色发掘不够等。总体而言，各中心镇规划缺乏个性，存在“千镇一面“的倾向。3.政策支撑力度不够 虽然市县财政今年给予一定资金支持，但这只是临时政策，并没有明确列为年度预算，也没有成立专项基金，特别是对如何“强镇扩权“并未明确，缺少具有长远支撑作用的政策体系。同时，对于现行财税分成、农民变市民、吸引各类专业人才、筹措公共服务费用等加快中心镇发展必不可少的政策措施也没有明确的规定。 4.土地紧缺与利用粗放并存 按照各中心镇的发展规划
4、，未来几年各镇规模都将进一步扩大，而经过省、市、县层层分解后落实到中心镇的可用土地指标远远不能满足其发展需求，可能会造成一些项目无法落地。与此同时，各中心镇也普遍存在土地利用率不高的问题，有的用地量与工业产出不成比例，存在土地浪费现象。 5.中心镇的集聚辐射能力普遍较弱 各中心镇的经济实力普遍不强，工业集聚程度不高，公共服务特别是现代服务业配套不足，不仅影响其后续发展，而且也削弱了中心镇的辐射带动作用。 36.基础设施普遍滞后 镇区道路硬覆盖率、自来水普及率、集中供热率、燃气普及率普遍很低，垃圾处理场、污水处理厂凤毛麟角，生活垃圾大多随地堆放，没有经过无害化处理，严重影响了镇容镇貌和居民生活质
5、量。 二、加强铁岭重点中心镇建设的路径选择 中心镇建设是推进城镇化的重要载体，是统筹城乡发展的重要内容，也是推动经济发展方式转变、提升人民群众生活品质的客观要求。针对当前中心镇建设的实际，下一步应重点抓好以下几项工作： 1.制定科学规划，突出地方特色 中心镇规划要引用城市规划理念，要符合现实，着眼长远，定位准确，突出特色，为指导中心镇建设提供科学的法律依据。 一是高起点编制中心镇规划。按照“规划超前、建设细致、开发大胆、管理严格“的思路，立足“优“（优化布局） 、“特“（特色明显） 、“精“（精致精细） ，高起点编制好中心镇总体规划，同时加强镇区控制性详细规划和城市设计的编制，明确各区块功能定
6、位，科学构筑发展框架。中心镇总规确定后，应严格按规划实施，杜绝“领导变动，规划重弄“的随意性。二是加强对中心镇总体规划修编的指导。目前中心镇总体规划及各类详规的编制，大多由各镇请来省内外的一些高等院校或规划设计单位的专家教授编制，这些专家教授一般都不是本地人，对当地的历史、文化及资源禀赋等优势了解不够深入，有的甚至简单搬用外地模式。因此，市和各县（市）规划、建设等相关部门应积极配合，主动承担规划编制4指导和审查工作，对中心镇的规划进行逐个研究，既重视发挥院校、专家的作用，又认真听取和采纳当地干部群众的意见，使各中心镇的规划更切合实际、更具可操作性。 三是围绕“中心“谋发展。中心镇建设的“魂“在
7、于“中心“，在编制中心镇各类规划时，应重视其作为区域性经济中心的示范、集聚和辐射带动作用，着重推进产业集聚，进一步扩大重点中心镇的影响力。对产业基础较扎实的重点中心镇，要进一步推进优势产业集群发展，努力向高附加值生产转变，向分工协作转变。对其他产业基础相对薄弱的中心镇，则要充分挖掘、整合各种优势资源，引导村镇二三产业相对集中，形成集约化发展趋势。 2.建立相互配套的政策平台，提升中心镇自我发展能力 一是制定有利于加快中心镇建设的财税政策体系。按照新财政体制下财权与事权相匹配的原则，进一步理顺县（市）与中心镇的财力分配关系，提高中心镇税收分成比例。建立并完善规费优惠激励机制，将中心镇土地出让金净
8、收益留成部分及土地开发、整理、复垦产生的净收益全额返还给中心镇。中心镇征收的城镇基础设施配套费等规费也应全部留给重点中心镇。 二是制定增强中心镇自身“造血“功能政策。中心镇建设需要大量资金，仅靠目前的财政收入难免捉襟见肘，靠上级财政的倾斜支持又是杯水车薪，必须增强自身“造血“功能，才能从根本上走出困境。因此，各中心镇进一步整合资源，建好融资平台建设，拓宽融资管道。同时，要积极争取各级金融机构对中心镇的信贷支持力度，鼓励和引导民间资本5参与中心镇建设，形成多元化投融资格局。 三是制定引导农事企业向中心镇集聚的政策。工业集聚和人口集聚是城镇化最主要的两大平台，而且工业集聚可以更好地引导人口集聚。因
9、此，要尽快出台相应政策，鼓励散落的农村农事企业向中心镇汇集，以此增强中心镇的规模和影响力。 四是制定与中心镇相匹配的管理体制和人才培养制度。要从编制、待遇等各方面鼓励人才到中心镇扎根，提高中心镇管理队伍的素质和管理者水平。此外，应从县级部门抽调专业人员到中心镇服务指导，同时选派中心镇工作人员到县以上部门锻炼培养，实现双向交流，更好地促进中心镇的建设与发展。 3.大力发展支柱产业，进一步提升中心镇自我发展能力 城镇建设的核心在于扩大城镇规模，集聚人口。中心镇实力和地位的提高，聚集功能和辐射功能的强化，基础在产业、关键在产业、着力点在产业。这是立镇之本、兴镇之基。扩大城镇规模、集聚人口离不开龙头企
10、业的带动和产业的支撑。一是大力打造龙头企业，壮大工业园区，发挥其带动作用。二是做大房地产业，发展商贸物流，形成各具特色的产业重镇，强化产业载体支撑。三是进一步抓好“三集中“。加大在农村实行产业化、集约化经营，整合土地资源的力度，不断推进工业向园区集中，土地向规模经营集中，农民向城镇和集中区集中。 4.坚持节约集约用地原则，着力破解土地制约瓶颈 土地是推进中心镇建设的重要资源，也是制约中心镇发展的瓶颈之一。一方面要从保护耕地出发，制定农村非农用地规划，尽量少用耕地，6对中心镇发展确需占用耕地的，要从动态平衡出发，给予优先保证。支持和鼓励中心镇通过改造旧城，开展迁村并点、土地整理等，做好集中用地和
11、集约用地。对大型的建设项目和重点项目，要从快优先安排用地指标。要建立和实施土地收购储备制度，统一收购闲置土地。另一方面要积极探索农民进入中心镇后原有承包地和宅基地流转的途径和管理方法，制订和选择科学合理的土地流转方式。允许城区内集体土地使用权采取作价入股、出让、转让等方式参与中心镇的开发。 5.优化融资渠道，破解资金难题 中心镇建设的关键问题是资金问题，在城镇建设过程中，我们要彻底转变观念，打破常规，以创新的精神理清工作思路，克服“等、靠、要“的思想，变向上级要钱，向群众集资为向市场要资金，向政策要资金，积极探索加快中心镇建设的新路子。中心镇建设要转变思路，用经营城市理念，拓宽中心镇建设资金筹
12、集渠道。中心镇建设需要大量资金，仅靠目前的财政收入难免捉襟见肘，靠上级财政的倾斜支持又是杯水车薪，必须增强自身“造血“功能，才能从根本上走出困境。因此，各中心镇要进一步整合资源，建好融资平台建设，拓宽融资管道。 6.改革中心镇管理体制，适当扩大城镇管理权限 “三分建，七分管“，城镇面貌如何，既取决于建设质量，更取决于管理质量。一是建立依法管理约束机制，二是加强教育引导，增强居民的规划意识，绿化意识，卫生意识，使居民养成适应中心镇要求的新的生活方式和习惯，使居民在参与城镇管理中接受教育，提高素质，为实现城镇的长期有效管理打下基础。 7一是要真正赋予中心镇政府相当于县一级的经济和社会管理权限，对中
13、心镇实行计划单列，计划、规划、建设、用地、工商、环保、生产安全等方面的管理权限可由县级主管部门委托中心镇政府或其派出机构行使，其他县级主管部门行使的职能也要逐步采取委托或授权的方式由中心镇政府行使。对于可能涉及到的部门间利益，应站在搞好中心镇建设的大局出发，积极协调、配合、支持中心镇的建设和发展。 二是要健全机制。建立一个精简高效、条块协调的中心镇行政管理体制。在中心镇设立公安、工商、土管、建设等分局，作为县局的派出机构，可以实行条块结合、以块为主的管理模式。建立一个具有一定行政综合执法能力的城镇管理专门机构，中心镇镇域范围内的土地、规划、建设管理、市容管理及相关的违章、违规案件的处理，由县级主管部门委托和授权这一机构行使。此外，为提升管理力度，中心镇本级机构设置、干部职级配备，可适当高配。
