1、1基于整体治理理论的城市生活垃圾治理摘要：我国城市生活垃圾治理在政府和公民的共同努力下得到了一定的改善，但由于治理主体的不同以及各个城市生活垃圾收集和分类的复杂性，相应的部门对垃圾的治理还是分散的、碎片化的。这种垃圾治理方式使得政府很难以公众的需要为基础，向一体化和无缝隙的方向发展。整体性治理理论是西方国家行政改革实践的最新成果，对改善当前我国城市生活垃圾管理制度具有重要的理论价值和现实意义。 关键词：城市生活垃圾；整体治理；公众需要；信息技术 中图分类号：F124.3 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）27-0097-02 随着我国城市化进程加快，城镇化规模的不断扩大，
2、产生越来越多的城市生活垃圾，给城市居民生活带来诸多的不便。在我国，以政府为主导的对城市生活垃圾的治理模式正在经受着考验，而政府对于城市生活垃圾良好治理对于城市形象的提升起着至关重要的作用。 一、我国城市生活垃圾治理的现状 当前，我国城市生活垃圾的治理主体主要是中华人民共和国住房和城乡建设部，再由各城市市政府领导下的城建环卫部门对垃圾的收集、转运和处理进行管理。政府几乎包揽了垃圾的收运处理过程中的监督、管理和执行的各个环节，作为监督机构的环卫部门不仅是管理的部门，而且是执行机构， “自己监督自己” ，形成政企不分、政事不分的格局，2不能形成良性的竞争和监督机制，同时也制约了垃圾处理行业作为社会公
3、益事业的发展。另外，对城建部门和环境保护部门的责任界定不清，极易造成多头管理，各自为政。因为两者都是相同的行政部门，他们之间不存在行政隶属关系，各自为政，在执行各自的职能的过程当中，如果出现利益项目，就会出现监管上的重叠；而当出现某种责任问题的时候，两个部门之间就会出现相互推诿，推卸责任，垃圾治理的监管过程就会产生严重的缺位。 目前我国对城市生活垃圾的管理，基本上都是把重点放在末端的处理上，但忽略了从源头到末端进行全程的治理，比如清扫、收集、运输服务以及处理等环节没有得到有效的整合，各个环节之间是分散的、破碎的。我国的很多城市的环卫部门对垃圾的清扫等环节都是以政府的政策法规为指导，是一种被动式
4、的服务，而不是以公众的需要为基础的。同时，由于各个环节之间缺少必要的信息沟通，造成城市的一些地方垃圾堆积如山，臭味扰民，垃圾没能及时得到运输和处理，造成垃圾的前期工作清扫、收集和分类等环节很大程度上的徒劳。 在我国，政府在城市生活垃圾的治理过程中起着主导作用，对于垃圾治理的各个环节有着统一的指导、监督和管理的权限，但重点却是放在垃圾产生之后，对减少垃圾的产生、回收和再利用缺乏系统的考虑，未形成产业化的城市生活垃圾处理方法。随着我国城镇化进程的加速，由此产生的城市化生活垃圾不仅影响到了城市的形象和居民的生活，更重要的是，这也正在考验着以政府为主导的对城市生活垃圾治理能力以及公众对政府的信任程度。
5、因此，为了城市的健康文明发展，政府有理3由去寻找一种比当前更加合理的城市生活垃圾治理理论。 二、整体性治理理论对我国目前我国城市生活垃圾管理的意义 整体性治理理论是 20 世纪 90 年代末在英国以佩里希克斯和帕却克登力维为代表，对新公共管理的批评和继承的基础上，由于新公共管理的衰微和信息技术的发展而发展起来的。按照登力维的理解，新公共管理强调分散化、强调竞争和强调激励，但他在对一些发达国家的公共管理进行深入的实证研究后发现，新公共管理的时代已经结束，而整体性治理理论有望成为 21 世纪政府的主要治理理论。信息技术的发展使电子化的信息取代了以往以纸质为载体的信息传递方式，影响政府的组织结构，有
6、助于政府任务的完成，公共管理的改革和政府的一些主要政策的变化又有助于信息技术的变革。整体性治理强调重新整合，包括逆部门化和碎片化、大部门治理、重新政府化、恢复或者重新加强中央过程、极大地压缩行政成本、重塑一些具有公务支撑功能的服务提供链、集中采购和专业化、以“以混合经济模式”为基础的共享服务和网络简化。通过整体性治理的分析，可以看出当前我国城市生活垃圾治理中出现的根源主要有以下三个方面：一是单一职能与部门职能一体化的矛盾。我国在对城市生活垃圾的治理过程中，法律规定环境卫生主管部门和建设主管部门对本行政区域内城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输、处置的工作，而有关的污染防治标准归环保部门制定。其中
7、，环卫部门仅仅负责把垃圾运出城外，对土地和周围环境是否造成污染或是否需要进行处理则置之不理，环保部门则只是负责制定相应的标准。二是分散化的城市生活垃圾治理。我国对于城市生活垃圾的治理主要包括环境卫生4主管部门和建设主管部门，对于城市生活垃圾出现了多头治理的状况，各个部门之间职责划分不清，各自为政。可是这两者处于同级的主管部门，不存在相互领导和管理的关系，在一些对自身部门相关的利益问题方面，彼此之间就会出现相互推诿的现象。三是信息不对称。中央与地方政府之间、各个政府部门之间、政府与公众之间由于信息的不对称，产生的信息不足或信息渠道不畅必然给城市生活垃圾的治理带来了不利的影响。而这一现象的主要原因
8、就在于没有利用好信息的传播载体信息技术。因此，全面改革城市生活垃圾管理体制，建立基于网络和数据库的信息“共享”系统，根据公众需求公开信息是城市生活垃圾治理的大势所趋。 三、整体治理框架下完善城市生活垃圾治理的对策 （一）建立整合协调的城市生活垃圾治理模式 鉴于当前城市生活垃圾管理体制分散化的局面，利用整体性治理理论有助于解决分散化的局面，有助于实现当前城市生活垃圾综合治理的目标。针对目前城市生活垃圾治理当中存在的我国中华人民共和国住房和城乡建设部两个主要的治理主体，在彼此职责和部门利益相冲突的时，建立整合协调的治理模式是非常必要的。由于传统公共行政和新公共管理的模式无法解决跨边界的问题，环境保
9、护更是如此，整体性治理模式对此具有更大的优越性。因此，建立一个高层次的区域综合协调机构非常有必要。另外，根据整体性治理理论的思想，注重在政策、规则及监控管理等过程中实现不同层级或同一层级部门间合作与协调，建立一个最高级别的城市生活垃圾管理部门，统一制定各部门的管理政策，统一5规定各个部门的职责与权限，同时负责重大问题的协调控制，是非常有必要的。 （二）建立集中统一的管理队伍 建立一支统一的城市生活垃圾治理队伍，实现横向部门的间的整合协调、纵向上下级间的统一，设立代表国家的整体的生活垃圾治理团队，集中分散于涉及垃圾治理的各个部门的人力和物力，实现人员集中和设备集中。培养一支区域与地方辅助的城市生
10、活垃圾治理队伍，在建立一支统一的治理队伍的同时，可根据我国各个省份的行政区划，划分各自的专属执行队伍，既可以在各个省份的不同行政领域进行行政管理，又可在各个省份之间加强协调，共享信息与资源，最终形成管理合力，提高管理的效率与力度，形成中央与地方统分结合的治理模式，这也正是整体性治理理论所持的观点。建立以公民为基础的、以服务为基础的、以需要为基础的组织整体性治理理论的思想。通过外包的形式，对城市生活垃圾进行治理，以满足公众对多样化服务需求的目的，建立一支政府经营、政府所有，私人承包、私人所有并经营等多种模式存在的治理队伍，对于在我国建立社会化、多元化的城市生活圾管理模式是非常必要的。 （三）建立
11、一体化的城市生活垃圾治理信息中心 信息技术在很大程度上促进了整体性治理理论的发展，基于信息技术基础上的政府电子化政府改革，按照有关专家的说法，可以分为不同政府层级的整合、不同机构单位的整合和不同政府网站的整合，这三种类型的整合最后整合为一个单一的政府入口网站。建立基于网络和数据库的城市生活垃圾信息资源共享系统，实现互动的信息搜寻和提供、以6顾客为基础和以功能为基础的组织重建、一站式服务提供、数据库、重塑从结果到结果的服务、灵活的政府过程、可持续性，利用多种信息传递手段实现各种网络之间、垃圾信息资料部门之间的联网检索，建成与当地城市发展和管理相适应的信息数据库。把分散的垃圾信息进行集中的管理，建
12、立各级政府的城市生活垃圾管理信息系统，确立一种新的信息基础、信息分类和信息系统，建立与公众相互理解和信任的服务模式，形成“一站式”政府入口网站。 （四）整合不同的部门体制，为公众提供无缝隙的服务 整合过程中，要涉及策略、结构、制度、员工、共有的价值观象征性的行为、技能，形成整合感。政府应该通过建立和完善城市生活垃圾管理过程中“收费、税收、财政、金融信贷、投融资”等经济政策体系，加强相关的执法力度，推动城市生活垃圾处理市场的形成和发育，培育技术产品市场、社会资本利投资市场、社会化的技术服务市场和经营市场。为非政府部门营造城市垃圾处理产业的市场空间，为其在该领域的生产、投资、建设、经营等活动创造良
13、好的政策环境。建立开放、平等竞争的市场环境。按照“减量化、资源化、无害化和谁产生、谁依法负责”的原则，向社会开放城市垃圾处理产业市场，打破垄断经营，引入竞争机制、实行优胜劣汰，将垃圾的清扫、收集、运输、处置等一体化，形成一个产业链，克服碎片化的治理过程。消除城市生活垃圾管理过程中多主体参与、多环节衔接、多利益分配、无组织造成的部门间协调的障碍，建立法制化、网络化、社会化、多元化、无缝隙、以公众需求为基础的城市生活垃圾治理模式。 7参考文献： 1竺乾威.从新公共管理到整体性治理J.中国行政管理，2008， （10）. 2张英民，尚晓博，等.城市生活垃圾处理技术现状与管理对策N.生态环境学报，2011，20（2）. 3王彬辉.我国城市生活垃圾治理中存在的问题及法律对策J.湘潭大学社会科学学报，2001，25（3）. 4美登哈特.新公共服务：服务，而不是掌舵M.丁煌，译.北京：中国人民大学出版社，2004. 5美拉塞尔M林登.无缝隙政府：公共部门再造指南M.王大海，等，译.北京：中国人民大学出版社，2001.
