1、1流动摊贩对城管的形象认知危机及管控措施摘 要：当前中国城管正面临严重的形象危机，笔者认为，城管在执法过程中不当的执法行为是影响其形象危机最重要原因，而其执法动机、执法态度、执法程序和执法手段则是影响其执法行为的主要影响因素。因此改善城管的形象危机，城管应该端正执法动机，改善执法态度，纠正执法程序，完善执法手段，以实际行动改善同小贩群体的紧张关系，从而改善自身执法形象。 关键词：形象危机；执法动机；执法态度；执法程序 一、问题的提出 流动摊贩和城管是当前中国城市里最为常见的两大矛盾群体，流动摊贩作为生活在社会底层的弱势群体之一，在城市的边缘空间从事一种最简单的商业活动以便养家糊口，其最忌讳的莫
2、过于做生意时见到城管执法人员。自从中国实行改革开放以来，流动摊贩这一群体从重生到发展壮大再到如今的庞大规模，为中国政府缓解了大量的就业压力，解决了众多底层群众的生存问题，也为中国城市化进程做出了重要贡献。然而面对城管部门对其生存空间的层层挤压，其生存空间越来越小。大部分流动摊贩都缺乏心理安全感，大多怀着忐忑不安的心情偷偷摸摸地做点小生意，其心理压力同其生存压力一起，构成了当今流动摊贩的窘迫局面。而随着一起起城管暴力执法和小贩暴力抗法的事件被新闻媒体曝光，加上平时双方之间断断续续的摩擦纠纷，使得城管的形象在小贩眼2中一落千丈，官民之间的社会距离也越来越远，严重影响着和谐社会建设。 以笔者在湖南省
3、 L 县的实地调研为例，在接受调查的 100 名流动摊贩中，有 87%的小贩表示曾经与城管发生过冲突，81%的小贩不认同城管是一个正规的正常的行政执法组织，几乎 83%以上的小贩认为城管的形象差到了极点，甚至有人用“日本鬼子进村” 、 “流氓强盗抢劫”这样的激进词语来形容当地城管的执法形象。笔者认为，城管在当地小贩心中正面临严峻的形象危机，而这样的形象危机，使得两者心理距离越来越大，社会隔阂的加深反过来激化双方矛盾，由此进入一个恶性循环之中。 二、影响城管形象危机的主要因素分析 （一）在执法动机方面，小贩认为城管执法的目的是为了从自己身上攫取罚款，获得利益，而非真正维护市容市貌和城市秩序。 在
4、小贩眼中，城管是权利的掌控者，主导着 L 县众多的行政执法工作，但是据笔者调查所知，当地城管的基本工资普遍很低，据我们对 L县的 50 名城管所做调查显示，基本工资在 1000 以下的有 47%，在 1000元到 2000 元之间的占 49%，2000 元以上的只有 4%。按照法规，城管的工资完全由当地政府的财政负责，而地方政府财政紧张使得城管执法人员的基本工资难以提升，因此，城管部门便将平时执法过程中所得的行政罚款作为城管福利的主要来源，罚得多则整体工资就会高。因此，当地城管在执法动机方面，本身就带有金钱利益的考虑在其中。其中最典型的谋利方式莫过于：抓住小贩，然后罚款，再归还小贩物资，接着小
5、贩再次被抓，再次罚款，再次归还小贩物资？.如此循环，使得当地小贩3觉得城管就是一个谋利组织。 （二）在执法态度方面，小贩认为城管的态度恶劣，语言粗暴，小贩群体没有得到足够的尊重。 在 100 名接受调查的小贩中，69%的小贩认为城管的执法态度差，其中同时认为城管形象较差的有 45%，而另外 34%的小贩则认为城管形象很差。经过统计软件所做的数据分析发现，小贩对城管执法态度的评价同其对城管总体形象的评价之间方差检验的 F（1，99）=136.983，P=0.000.05，说明两个变量之间存在很强的相关性。而在平时的执法过程中，据小贩反映，城管在街道巡视时，说话声音洪亮，大多是带着扩音喇叭说话，在
6、与小贩交流过程中，执法的语言生硬强势，肢体动作大多粗暴霸道，使得小贩心里感到害怕。这样的执法态度，使得双方基本上不可能有任何平等自由的谈话的机会。 （三）在执法程序方面，小贩认为城管没有严格按照法定程序执法，在执法过程中执法程序混乱，人治色彩浓。 据笔者在 L 县调查所知，当地城管执法时一般程序简单，可以简化为六个步骤，即巡察，追赶，抓捕，拖走物资，罚款，归还物资。城管为了能对小贩进行罚款，一般会用专用车拖走小贩物资，包括小贩出售商品，贩卖工具等。而冲突大多也就在其中产生。小贩的态度一般有三种情况，即自认倒霉，或哭诉哀求，或力争抗法等。而按照法定程序，发现有违法的小贩行为后会先进行通告，再进行
7、法治教育，连续被发现满三次以上的小贩才能进行适度罚款，而且不能以扣留小贩物资来迫使小贩交罚款。而据笔者的调查，当地小贩对城管执法程序的满意度不足410%，大多认为其执法程序不规范，过于直接严厉，带有较浓的人治色彩。（四）在执法手段上，小贩认为城管执法手段单一，只罚不管，陷入重复执法，循环罚款的怪圈，缺乏系统的配套措施。 城管管治小贩的手段主要就是罚款，通过罚款来维持城市秩序，而且通过一次次的重复罚款，来遏制小贩的违规行为。许多小贩一年大多会被罚 5 到 6 次，最少的也有 1 次以上，最多的达到一年被罚 8 次，而每次罚款的金额从 50 到 200 元不等，这样的执法效果使得当地城管部门在小贩
8、心中成了罚款局，而非城市管理局。而当地城管在执法时，大多集体出动，每次出动都伴有很长的执法车队相随，声势浩大，工具齐全，在小贩心里形成及其强势的形象。有的小贩称其为“鬼子进村” ，其实也从侧面反映了他们对城管这种执法手段的不满意。 三、城管形象危机的管控措施 （一）在执法动机方面，城管应该转变“以罚代管”的利益倾向，强化“人本”理念。以人为本，是科学发展观的核心思想，是我国各级政府部门都应该始终坚持并实践的根本理念。要做到以人为本，就要真正将人民群众的利益放在城管执法的根本出发点上，不能为了管理而管理，而应该充分重视小贩群体的利益诉求，倾听底层群众的呼声，全面取缔是永远解决不了问题的，只有合理
9、的城市规划和空间分配，变堵为疏，强化城管在城市秩序维护和群体利益协调方面的服务职能，才能使城市管理朝合理有序方向转变。 （二）在执法态度方面，城管应该修正以前傲慢暴躁、蛮横无理的执法态度，树立谦卑温和、礼貌近人5的执法态度。在和小贩交流的过程中，要放下官架子，以平等的身份和小贩对话。在平时执法过程中要特别注意语言交流或非语言交流的各种技巧，尤其是在非语言交流方面，有一位专门研究 非语言沟通的学者艾伯特梅热比甚至曾提出这样一个公式：相互理解=语调（38%）+表情（55%）+语言（7%） ，这个数据是如何获得的我们不得而知，但是能够说明的是，在人类的沟通中所获得的信息很大一部分来自于非语言行为，因
10、此城管执法过程中要充分认识到自身各种身体姿势（如面部表情、眼神、姿势转换、手势等）对执法可能产生的影响。 （三）在执法程序方面，城管应该严格按照法定程序执法，执法过程中更加注重对小贩的教育和引导，更加重视执法程序的公平和正义。程序正义是人类对正义追求的一个重要部分，著名经济学家哈耶克认为程序是按照一定顺序、方式进行的过程，程序具有独立的价值意义，有着明确的时空限定规则，由此来限制恣意妄为，实现公正正义。因此城管在执法过程中也应该严格遵守既定的执法程序，防止恣意妄为的随意执法，而且在执法程序的制定方面应该着重突出教育和引导的作用，适度的罚款只能是手段，永远不能成为目 （四）在执法手段方面，城管应
11、该转变以前单一的罚款和取缔手段，更加注重“柔性执法” ，完善自身服务职能，以教育和疏导为主。城管“刚性执法”虽然能够靠强势维持城市秩序和环境卫生，但是这种执法的结果必然不是长久的，而且还会给自身塑造成强势霸道的形象。评价行政执法的效果，一要看执法的成本是否过高，二要看执法手段是否合6理合法，三是要看是否达到了执法目的。柔性执法首先确保了不动粗、不暴力，无疑将是执法理念上的一种进步。现在已经有很多地方的城管部门正逐步采用“柔性执法”的手段，如指导引导；劝告说服；指点提醒、协商沟通、加强宣传教育等等，取得了良好的效果，值得向全国推广。 四、总结 当前中国正处于城市化发展的重要阶段，随着原有的城乡二
12、元格局被打破，农村的大量剩余劳动力融入城市，加上由于国有企业改革带来的一大批下岗职工，使得城市的工作岗位变得异常难得，有限的容纳能力使得人们不得不走上街头从事摆摊设点的生意，即便不得不和城管“玩” “猫与鼠”的游戏。城市的秩序固然重要，但是人的基本生存权无论什么时候都应该放在第一位。因此，城管应该端正执法动机，改善执法态度，纠正执法程序，完善执法手段，以实际行动改善同小贩群体的紧张关系，改善自身执法形象，只有这样，城管才能被公众慢慢接受，才能真正构建和谐的官民关系。 基金项目：中南大学 2011 年米塔尔学生创新训练项目基于社会调查的“城管与小贩猫鼠形象”研究 （项目号 11MX31） ；中南大学2012 年国家大学生创新训练项目“猫与鼠”：城管与小贩形象互评调研 （项目号 AW12028） 。
