1、公共选择机制在土地资源优化配置中面临的问题及对策【摘要】当前我国土地资源配置系统建立公共选择机制面临的很多问题，建立适合国情的公共选择机制，既要吸收西方现有理论的成功一面，又要不断地创新实施过程，以降低具体操作过程中的实施成本；同时，还要结合现实国情，有针对性地分步推进。 【关键词】公共选择土地资源问题对策 中图分类号： F301.23 文献标识码： A 1、公共选择理论及其局限性 公共选择理论（Public Choice Theory）产生于 20 世纪 40 年代末，到 60 年代形成一种学术思潮。所谓公共选择，就是通过集体行动和政治过程来决定资源在公共领域的分配，是人们通过民主政治过程，
2、将个人的私人选择转化为集体选择的一种过程或机制。 “公共选择理论可以定义为非市场决策的经济研究，或者简单的定义为把经济学应用于政治科学。公共选择的主题与政治科学的主题是一样的：国家理论、投票规则、投票者行为、政党政治学、官员政治，等等。公共选择的方法仍然是经济学的方法。像经济学一样，公共选择理论的基本假设是，人是一个自利的、理性的、追求效用最大化的人” 。 公共选择理论局限性是，公共选择的实证理论在通过对各种投票规则制度的分析与经验研究后发现，现实生活中存在的任何一种公共选择方式，其最终的决策都很难体现公共利益的最优化。究其原因，部分是选择制度本身的逻辑使然，部分是由于选民对投票过程保持“理性
3、的无知”和“冷漠的态度”这样一来，选举的过程成本非常高，选举的结果也就自然难以实现帕累托效率。尤其是不论以何种方式作出公共选择，最终实施社会决策的还是官僚和官僚机构。为此，公共选择理论对国家或政府行为表现出一种“忧郁的心情”它对民主制度的悲观看法，一方面来自对实践的观察不稳定性、无效率、被操纵的日程安排，互投赞成票等等民主决策的弊端；另一方面来自阿罗不可能定理等纯理论的分析结果。 2、我国城市土地资源配置调控系统 所谓土地利用配置，可以简单地认为是为了达到一定的生态经济最优目标，依据土地的特性，利用科学技术和管理手段对区域一定数量的土地的利用结构、方向，在时空尺度上，分层次进行安排、设计、组合
4、和布局，以提高土地利用效率和土地产出率，使土地生态系统维持相对平衡，实现土地可持续利用。 就其过程而言，土地配置实质上是一个确定一整套的土地布局的技巧或活动，来达到一定特殊目标的过程， 或被认为是对适合于特定土地利用目标的多种用地类型的合理选择。这里布局的涵义，既是一个过程也可以理解为土地利用配置的一种状态，是一个由点、线、面、网组成的多层次、多类别、多部门、多项目交织的网络结构。 3、当前我国建立公共选择机制面临的主要问题 建立适合国情的公共选择机制，既要吸收西方现有理论的成功一面，又要不断地创新实施过程，以降低具体操作过程中的实施成本；同时，还要结合现实国情，有针对性地分步推进。当前我国土
5、地资源配置系统建立公共选择机制面临的主要问题如下： （1）产权不明确，难以建立自由公平有序的竞争环境。表现为：集体土地与国有土地产权地位不平等，农民利益得不到有效保证；所有权在中央和地方政府之间界定不清，导致双方在土地出让金分成比例上的矛盾，以及出现越来越多的地方政府直接参与的土地违法案件；缺乏土地产权的人格化代表，名义上的“人人所有”成了事实上的“一无所有” ，在国家机构内部，对国有土地法定代表人资格的争执一直不休；土地所有权、开发权和使用权之间关系混乱，土地投机炒作现象横行，导致国有资产流失、公共利益受损，自由公平有序的土地市场难以建立；与土地相关的各种管理权限混乱，造成各政府管理部门要么
6、相互争权冲突，要么推委责任，等等。 （2）信息不透明，决策不公开，难以建立有效的监督约束机制。为何国家关于国有土地招标拍卖挂牌出让的规定在地方上有令不行？该拍卖的为什么会被改为协议出让？为何政府对经济信息控制很严，写字楼明显已经过剩却还要宣称需要？有时甚至人为地掩饰应当公布的金融和财政统计数据，使市场决策缺乏充分的信息。因为通过对信息的垄断与控制，限制外部人员对决策过程的参与，增强决策过程的排他性，一方面使官员的影响力和租金收入得以提高，另一方面使政府得以逃避责任，民众无法对政府执行的错误政策加以必要的社会干预和民主监督。 （3）民间力量薄弱，公众参与流于形式。公共利益是扩散在大范围的民众之中
7、的，分散的力量是有限的，因此往往无力与特定利益对抗。如长期以来我国在规划过程中提倡的“公众参与”的概念多指“个人”的参与（参观展览、民意调查等） ，而没有上升到协助建立社区、以社区组织为单位的参与，开发商和主管部门也不认真对待民众的意见， “公众参与”难免流于形式。 4、在我国土地资源配置系统建立公共选择机制的主要对策： 在全面、协调、可持续的科学发展观指导下，坚持以人为本的规划理念，树立统筹集约用地的思想，实施最严格的土地管理制度，推进国有土地资源进一步优化配置，实现社会的全面进步和经济可持续发展。 第一是构建城市土地资源调控新模式 城市化是人类社会生产力发展到一定阶段而出现的一种社会经济现
8、象是工业化的必然趋势，也是我国走向现代化的必由之路。城市化对社会经济、自然资源和生态环境等产生很大的变迁作用和冲击影响，引发一系列与之密切相关的矛盾和问题，其中尤为重要的是土地问题。城市化过程中城市空间扩张迅速，各种矛盾相对集中，尤其应该重视城市国有土地资源的优化配置。科学发展观对城市土地资源配置的基本要求是，在城市化加速过程中，应该对城市土地实施最严格的土地管理制度，以经济手段、土地规划管理和统筹兼顾征地各方利益，达到优化配置土地资源、集约使用土地资源的目的，并构建中国城市土地资源调控新模式。 第二是清除“圈地”根源，发挥市场作用，以健全的经济手段妥善解决土地收益分配问题 中央与地方在土地出
9、让收益分配上关系没有理清，促使地方政府大肆寻求地价“剪刀差” 。现行的分税制解决了中央与地方财政收人分配问题，但只要地方政府能够争取到建设用地指标搞开发、引进投资项目，就会产生地价“剪刀差” ，这是许多地方政府大肆“圈地”的直接原因。地方政府按照和中央财政分成比例，就能够合理合法地取得可支配的财政收人。政府不再通过征用土地以后以再出让的形式取得土地收益，而是通过征收土地增值税的方式实现。因为农用地转为建设用地、建设用地拆迁后发生的土地增值是社会经济发展的成果，而非被拆迁户的劳动成果。 第三是突出居民土地使用权地位，改变政府征地角色，以完整健全的征地制度促进土地增量的集约利用 征地制度存在大量的问题，如以行政权强制征地，其补偿标准、安置办法等已经不能适应新经济形势和对被征地农民的合理安置补偿。政府征地权力过滥，对征地范围和目的的操作弹性过大，土地征用主体模糊，出现以行政管理替代民事法律的行为，这与全面、协调、可持续的科学发展观相背。 参考文献 ： 1 陈锡文资源配置与中国农村发展中国农村经济，2004 2 况殿权土地开发过热的税制对策中国土地，2004 3 段兆广.我国城市土地集约利用的对策分析.国土资源,2007 4黎民. 公共管理学
