1、 1 宁夏回族自治区实施 农田水利条例办法 解读 宁夏回族自治区实施农田水利条例办法（以下简称办法）经自治区人民政府常务会议审议通过，以自治区人民政府令第 95 号的形式发布，并于 2018 年 2 月 1 日起正式实施。 办法的出台， 将进一步规范农田水利规划、建设、运行、管理，有助于建立健全农田水利基本制度和长效机制，为农业稳定发展和 发展我区农田水利事业发挥重要的法治保障作用。 下面对办法 分三个部分进行解读 ： 第一部分： 制定办法的 背景和 必要性 分二个层面 讲： 一、 国务院农田水利条例制定的背景 及其 必要性 。 （一） 水资源短缺、时空分布不均的基本国情。 我国是一个需要实行
2、全域灌溉的国家， 灌溉是我国水利发展的永恒主题。 （ 我区灌区主要包括北部引黄灌区、中部干旱带扬水灌区和南部山区库井灌区。在引、扬黄灌区和库井灌区要大力开展高标准农田水利基本建设，建设高标准农田。） （二） 大力发展农田水利遇到前所未有的体制性障碍，现行法律法规难以解决，迫切需要 出台专门法规 。 体制性障碍 表现 的 七个方面： 一是建设投入不足；二是规划统筹不力；三是建设标准混乱；四是产权缺失； 五是 管护机制薄弱； 六 用水效率低下； 七是 灌溉水源和灌溉工程设 施被随意侵占。 （三） 吉林、黑龙江省、湖南、江西、山东等地出台了农田水利地方性法规和政府规章，各地形成了很好的做法与经验，需
3、要从国家2 层面出台行政法规加以总结、确认与推广。 （四） 党中央、国务院高度重视农田水利事业发展，社会各界对农田水利立法关注和期盼。 -习近平总书记要求，下决心补上农田水利方面 的欠账，既要重视大型水利工程这样的“大动脉”，也要重视田间地头的“毛细血管”，解决好农田灌溉“最后一公里”问题 。 -李克强总理强调，强化体制机制创新，加快完善水利基础设施网络，大规模推进农田水利建设。 -2011 年中央一号文件提出大兴农田水利建设。 -全国人大常委会专题询问农田水利建设工作情况。 -人大代表、政协委员多次提议加快农田水利立法。 全面总结多年来农田水利工作实践经验和部分地方立法经验 ，针对工作中存在
4、的突出问题，研究制定农田水利条例，把中央关于农田水利的方针政策和实践中行之有效的作法用法规的形式固定下来，建立健全农田水利基本制度和长效机制，为农田水利可持续发展提供法制保障，是十分必要和紧迫的。 2016 年 4 月 27 日国务院颁布了 农田水利条例（以下简称条例）， 为农田水利依法建设与管理 维护提供了重要法律依据。 二 、 我区农田水利 发展 的需要 。 我区现有水库 321 座、泵站 1141 座、过闸流量 1 立方米 /秒以上水闸 1543座、规模以上机电井 9237 眼、流量 0.2 立方米 /秒以上灌溉渠道 1.78 万公里， 2000 亩以上灌区 92 处，集中供水工程 48
5、6 处，分散供水工程 2.4 万处，基本形成了功能完善的农田水利灌排体系。3 但是，目前我区农田水利工作还存在不少亟待解决的问题： 一是 科学规划和统筹机制不健全，存在工程建设投入分散，建设标准不一，重复建设等现象； 二是 工程建设、运行维护机制不完善，部分工程运行维护主体不明确，建设与管护脱节，尤其是小型农田水利工程，管理主体不明确，有人用、无人管的现象尤其突出； 三是 农业灌溉用水方式粗放，灌溉技术比较落后，用水效率不高，灌溉排涝能力依然不足； 四是 投入和保障措施不完善，社会各方参与农田水利基本建设的积极性不高，存在组织发动难、筹资筹劳难、配套资金落实难等情况； 五是 侵占灌溉水源、挤占
6、渠堤沟堤、扒口引水排水、焚烧秸秆、乱丢废弃农膜等危害农田水利工程和生态环境现象时有发生。 为了贯彻实施这部重要的行政法规，进一步细化我区农田水利规划、工程建设、运行维护、灌溉管理、保障与扶持等 方面的制度措施，提高农业综合生产能力，建立农田水利发展长效机制，制定办法是十分必要的。 我区的办法是自国家条例出台后全国第一个实施性的办法。 第二部分： 办法的总体 框架 和 主要 思路 办法（草案）共六章二十九条。从 宁夏回族自治区实施农田水利条例办法标题上可以看出，他是对国务院农田水利条例的贯彻实施 ，因此在总体框架设计上是根据 农田水利条例 的框架结构， 主要围绕 农田水利的定性问题、规划问题、建
7、设投入机制问题、产权问题、运行维护问题、灌溉面积红线控制问题、用水管理问题、基层水利服务体系 、保障 措施等九大 问题 作进一步的规范细化 。 主要4 思路 是： 一 、 贯穿农田水利条例的总体原则和思路。 一是科学规划、协同推进。 以农田水利规划为宏观依据整合各类农田水利建设项目，促使各方投入形成合力、工程建设形成体系。 二是建管并重、明确责任。 通过标准规范、程序控制，保证农田水利工程建得好；通过明确主体、强化责任，保证农田水利工程用得上、用得久。 三是科学灌溉、节约用水。 通过鼓励采用先进的灌溉技术和高效的灌溉设施，推动农田灌溉节约、环保、可持续用水。 四是各方参与、加大扶持。 政府多渠
8、道筹措资金、保障投入，统筹做好农田水 利工程建设；鼓励农村集体经济组织、新型农业经营主体、农民和其他社会力量进行农田水利工程建设和运行维护，畅通“毛细血管”，解决好农田灌溉“最后一公里”问题；完善扶持激励政策，调动各方面力量参与农田水利建设的积极性。 以农田水利条例的总体原则和思路为主线， 办法对农田水利的规划、建设、运行维护等环节进行规范，并在加大扶持鼓励社会力量参与等方面作了规定。 二、明确 政府和水行政主管部门在水利工作中的地位和职责。 一是明确了县级以上人民政府在农田水利工作中的主导地位。办法第四条规定了 县级以上人民政府应当加强 对农田水利工作的组织领导，将农田水利工作纳入国民经济和
9、社会发展规划， 建立健全农田水利工作协调机制和基层水利服务体系 。 二是具体细化了水行政主管部门负责本行政区域农田水利的管理和监督职责。 办法第五条第一款明确规定， 水行政主管部门 负5 责本行政区域农田水利的管理和监督工作， 编制并实施农田水利规划和实施方案， 建立健全验收、考核和评价机制。 三 、 加强农田水利规划与工程建设。 一是明确了规划编制程序。 办法第六条规定 水行政主管部门应当根据空间规划和上级农田水利规划，编制本行政区域农田水利规划及其实施方案，征求本级发 展改革、国土资源、农牧、林业、扶贫等主管部门意见后，报本级人民政府批准公布，并向上一级水行政主管部门备案。 二是加强了相关
10、规划的衔接。 办法第七条明确规定 编制土地整治、农业综合开发、生态保护、高标准农田建设、林业等规划涉及农田水利的，应当与农田水利规划相衔接，并征求本级水行政主管部门的意见。 三是强化了农田水利工程建设的管理。 办法第八条规定， 县级人民政府实施农田水利规划及其实施方案，应当统筹与农田水利基本建设有关的项目和资金，集中连片 开展农田水利基本建设 。 四是明确规定了农田水利基本建设综合治理模式和 措施要求。办法第十条规定， 农田水利基本建设 应当结合农业产业发展、科技推广、美丽乡村建设、扶贫开发、河长制等， 实行山、水、田、林、湖、草、路、村（庄）综合治理。 第十一条规定，进行 农田水利基本建设，
11、应当保护生态环境，采取防治水污染、扬尘防控措施。对秸秆、农膜、滴灌带等进行资源化利用，开展农田保护和荒漠化治理，实施生态保护和修复制度。 6 五是规定了农田水利工程建设应当符合国家和自治区有关农田水利标准。 办法第十二条明确规定 农田水利工程建设，应当符合国家和自治区有关建设标准和技术规范，有利于防灾减灾和水资源节约 保护。国家和自治区专项投资建设的农田水利工程，执行国家和自治区专项投资建设项目管理规定 及其建设标准和技术规范；其他沟、渠、林、路等农田水利工程，执行自治区相关建设标准和技术规范。 四 、 加强农田水利工程运行维护。 一是按照不同工程类型分别确定运行维护主体。 办法第十五条明确规
12、定， 政府投资建设的大中型农田水利工程，由水行政主管部门确定的水利工程管理单位负责运行维护；政府投资建设或者财政补助建设的小型农田水利工程，按照规定交由受益农村集体经济组织、新型农业经营主体、农民使用和管理的，由受益者或者其委托的单位、个 人负责运行维护 ;农村集体经济组织筹资筹劳建设的农田水利工程，由农村集体经济组织或者其委托的单位、个人负责运行维护 ;新型农业经营主体、农民或者其他社会力量投资建设的农田水利工程，由投资者或者其委托的单位、个人负责运行维护 ;政府与社会力量共同投资建设的农田水利工程，由投资者按照约定确定运行维护主体；农村土地承包经营权依法流转的，由经营主体负责该流转土地上农
13、田水利工程的运行维护。 二是完善了运行维护经费保障机制。 办法第十六条规定， 农田水利工程运行维护经费，可以 通过各级财政预算安排、供水收益、受益者协商筹集、引 进社会资本等渠道筹措。跨设区的市的干渠、干7 沟和支干渠、支干沟由自治区水行政主管部门负责管护， 运行维护 费由自治区财政承担；跨县（市、区）的支干渠、支渠和干沟、支干沟由设区的市负责管护， 运行维护 费由所在地设区的市财政承担；县（市、区）内跨乡镇的渠道、沟道等灌排工程由各县（市、区）负责管护， 运行维护 费由县（市、区）通过财政预算、水费提留、一事一议等方式解决。 农村集体经济组织、新型农业经营主体管理使用的农田水利工程维修养护经
14、费纳入农业生产成本自筹解决。 三是明确了运行维护职责。 办法第十七条规定， 负责农田水利工程 运行维护的单位和个人应当建立健全运行维护制度，加强对农田水利工程的日常巡查、维修和养护，按照水行政主管部门的调度方案进行调度，保障农田水利工程正常运行。 四是完善了工程设施和生态环境保护要求。 办法第二十条 对危害农田水利工程设施和生态环境的六种禁止行为作了具体规定：（ 1）侵占、损毁农田水利工程设施；（ 2）危害农田水利工程设施安全的爆破、打井、采石、取土等活动；（ 3）堆放阻碍蓄水、输水、排水的物体；（ 4）建设妨碍蓄水、输水、排水的建筑物和构筑物；（ 5）向 水库、河道、 塘坝、沟渠排放污水、倾
15、倒垃圾以及其他废弃物 ；（ 6）在农田焚烧 秸秆或者将废弃农膜、滴灌带弃留在农田土壤中。 并规定了严格的法律责任。 五 、 加强农业灌溉管理。 8 一是 明确了 农业灌溉用水实行总量控制和定额管理相结合的制度，农田灌溉用水量应当按照自治区和县（市、区）年度水量调度计划进行控制。 二是 规定了 农业灌溉用水实行有偿使用、计量收费制度。水价按运行成本核定，对超计划超定额用水实行累进加价制度。 三是 明确规定了自治区通过以奖代补、先建后补、农机具购置补贴等财政补助方式，鼓励企业、农村集体经济组织、新型农业经营主体、农民和其他社会力量投资建设节水灌溉工程，购置 节水设备及产品，推广应用节水灌溉技术，提
16、高灌溉用水效率。 六 ， 加大扶持力度，吸引社会力量参与农田水利建设。 一是积极鼓励引导。 办法第二十一条规定， 农田水利工程建设实行政府投入和社会力量投入相结合的方式。县级以上人民政府可以 通过本级财政预算、上级财政补助、吸引 农村集体经济组织、 新型农业经营主体、农民和其他社会力量投资等渠道，筹措农田水利工程建设资金，保障农田水利基本建设投入。鼓励采用政府和社会资本合作模式开展农田水利基本建设。 二是予以财政扶持。 办法第二十二条规定了 县级以上人民政府对农村集体经济组织、 新型农业经营主体、农民和其他社会力量 投资建设的农田水利工程，采取以奖代补等方式予以扶持。符合一事一议财政奖补条件的
17、，可以纳入奖补范围，但不得重复享受。 自治区对农田排水、高效节水提灌、农田灌溉机井等工程用电优惠，予以 财政扶持。 9 三是进行表彰。 办法第二十四条明确规定对农田水利工作中成绩显著的单位和个人，依照国家和自治区有关规定给予表彰。 第三部分： 条文释义 第一章总则 总则是一部法律、法规的纲领性、慨括性规定，为其他各章的具体规范奠定基础。其他各章的内容必须体现总则确定的基本原则，具体运用时也必须符合总 则确定的原则和精神。 本办法的总则共五条， 从第一条到第五条。 分别规定了办法的立法目的、适用范围、 农田水利的定性 、 农田水利工作体制 等内容。 第一条 为了加强农田水利基本建设，加快农田水利
18、发展，提高农业综合生产能力，结合自治区 实际， 依据国务院农田水利条例，制定本办法 。 释义 本条是关于办法立法宗旨的规定。有二层含义： 1、 明确了制定本办法的目的 。 即： 一个加强 、 一个加快 、 一个提高 。 2、 明确规定了制定本办法的法律依据 。 即：国务院农田水利条例（行政法规。国务院制定，由总理签署国务院令公布。属于我国法律体系 的第二层级） （本办法是政府规章，按照中华人民共和国立法法 第八十二条规定“ 省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，可10 以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。 ”地方政府规章应当经政府常务会议或者全体会议决定
19、。地方政府规章 由省长或者自治区主席或者市长签署命令予以公布。政府规章属法的范畴，具有规范性、稳定性、强制性的特点。 ） 第二条 自治区行政区域内 从事 农田水利规划、建设 、运行维护及其监督管理 等活动，应当遵守本办法。 释义 本条是关于本办法适用范围的规定。 有二层含义 : 1、 适用的空间范围是在本自治区内有效。 2、 调整的对象。法律调整利益关系是通过调整人类和行为来实现的。本办法调整对象是 从事农田水利规划、建设、运行维护及其监督管理等活动 。 第三 条 本办法所称 农田水利，是指为防治农田旱、涝、渍和盐碱灾害，改善农业生产条件，采取的灌溉、排水等工程措施和其他相关措施。 是 农业增效、农村发展、农民增收的 基础性公益事业。 本办法所称农田水利基本建设 ， 是指为了改变不利于农业生产发展的自然条件，提高农田生产能力，运用水利、农业、林业、科技等措施对农田进行综合治理，将基本农田建成集中连片、设施 配套、高产稳产、生态良好、抗灾能力强、与现代农业生产和经营方式相适应的农田的活动。 释义 本条是关于 农田水利和农田水利基本建设的定性 的规定 。 从两个 层 面对 农田水利进行了规定 :
