1、房产税的功能、定位与制度设计摘 要 房产税具有组织财政收入、调节经济运行及贫富差距、优化资源配置等功能，但在政府调控房价的时代背景下，对房产税的定位究竟如何？其制度框架应如何设计？本文力求对房产税的功能、定位进行探讨，从而提出房产税的具体制度设计，进而扩展房产税的研究思路。 关键词 房产税 功能 定位 制度设计 中图分类号：D922.29 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2013）06-106-02 一、引言 在房价不断高涨，政府不断进行房地产宏观调控的时代背景下，房产税的开征成为了法学界、经济学界关注的焦点。一般而言，税收具备组织财政收入、调节经济运行及贫富差距、优化资源配置等
2、宏观调控功能，而房地产作为重要的财产形式，其征税数额的大小又将极大的影响我国高效的征税体制及整个税法研究的体系和方向，因此，房产税的开征是否如大多数人期盼的那样充分发挥宏观调控的功能，从而影响我国房地产市场的高房价走向？抑或房产税的开征仅是我国进行税制改革的措施之一？房产税应有怎样的制度框架方能符合社会需求？本文都将一一探讨。 二、房产税的功能及定位 房产税是以房屋为征税对象向产权所有人征收的一种财产税。在1986 年我国就已经开征房产税，但那时未对城市居民住房进行房产税征收，2011 年沪、渝两地实施的房产税改革，其实就是对个人住房征收房产税的改革，但在房价节节攀高，政府不断进行房地产宏观调
3、控的时代背景下，房产税是否真如大多数人期盼的那样具有调控房价的功能？房产税征收会产生怎样的后果？房产税该如何定位？这些都成为了房产税是否应全国开征以及完善房产税制度设计的关键性问题。 首先，在房产税功能方面，主流观点认为房产税具备以下三个功能：（1）调节房地产市场，影响经济运行；（2）取得政府财政收入；（3）通过调节财富存量实现收入分配公平。理论上来说，如果房产税能同时实现以上功能，将产生效用最大化，但房产税三大功能不具备同时充分发挥作用的现实条件。所以，房产税的设置在功能选择上应该也必须有所侧重，但是功能模式的不同选择也会影响房产税体系的最终构建，为此，本文认为，从我国税制改革的方向上来看，
4、房产税应选择以取得财政收入为主，调节经济运行及实现收入公平分配为辅的税制模式。因为，在目前我国地方政府税源缺乏的情况下，房产税如能作为地方政府主要税源，既可以满足税法法理内涵要求，又能符合公共财政的基本目的。但是，在当前条件下推行房产税并不能给予过多的财政期许。 其次，在房产税定位方面，一般而言，税收具有宏观调控功能是理论界共识，但房产税的征收是否应给予过多的抑制房价的期许？是否房产税的开征就是为了抑制房价？本文认为，房产税不能过多附加政策意图，毕竟房产税并不能从根本解决房价高企的问题，相反，如果房价问题未能从根本解决，房产税的转嫁功能，也将逐渐把税收调控功能消化，从而无法实现抑制房价的作用，
5、为此对于房产税的定位，若附加其过多的政策意图，会难免让房产税失去本来面目，在金融危机和房地产宏观调控背景下进行的房产税改革，并非完全是作为房地产调控的手段出现，而是我国进一步完善财税体制的契机。一种完善的税收制度应当包括商品税类、所得税类和财产税类三大体系。就我国现行税制而言，财产税类的制度建设严重滞后于商品税、所得税，其中一个重要的原因是作为财产税类较有代表性的房产税在我国税收制度中处于弱势地位。2011 年政府选择在对房地产市场进行宏观调控之际进行房产税改革，立意高远。其目的是籍由房产税改革之契机，进一步理顺我国财政税收体制、完善我国财税体制工作。 三、房产税的制度设计 （一）房产税是否应
6、全国征收 2013 年 2 月国务院常务会议出台的“国五条”中，明确提出扩大个人住房房产税改革试点，其中虽并未确定具体扩大试点的城市，但可以看出房产税在全国征收已成必然趋势，本文也认为从法学视角而言，房产税全国征收亦有其可行性，主要表现为： 1.地方政府缺乏稳定收入来源 我国现行的分税制，既增强了中央的宏观调控能力，也增加了中央政府的财政收入，但两级政府在财权与事权上却不对等，财政收入不断向中央集中的同时，事权却有所下放，这导致地方政府的财政困难，例如，在分税制体制下，对于税收总收入占有比例较高的增值税、营业税、企业所得税来说，增值税收入中，中央政府分享 75%，地方政府分享25%；可以说，财
7、力层层向上集中的现象，已导致地方缺乏稳定的收入来源。同时，大部分地方政府为解决地方财政问题，大多采取土地财政，用土地换地方收入，可以说，土地财政是绝大多数地方政府收入的重要来源，不可否认，当前土地财政为地区经济发展提供了有力的资金保障，特别在地方经济快速发展过程中，土地财政确实发挥了经济助推器的作用，但土地资源毕竟有限，终将出现枯竭的时候，那时，地方财政将陷入无法持续的困境，所以，对地方财政的可持续发展而言，开发稳定的税源尤为必要，而房产税的收入也必能满足地方财政的经济需求。但在当前条件下推行房产税并不能给予过多的财政期许，毕竟一种新的税种被民众接受应有一定的过程，而且还应考虑其推行的适应性等
8、问题，所以，对于房产税的开征应采取渐进的方式，相信随着房产税法律制度的不断完善，构建我国完善税法体系的目标也将逐步得到实现。 2.房产税能成为地方收入重要来源，它的开征将有利于健全我国税收体制 房产税属于地方税系，能提供稳定税源。从各国经验来看，房产税收入一般都归地方所有，以美国为例，房产税是地方政府财政收入的主要来源，约占地方财政收入的 30%，地方税收收入的 50%-80%，财产税收入的 75%（其中居民住宅房产税占 50%，企业不动产税占 25%） ，可以说房产税的征税前景广阔，在全国各大中城市房产交易量的不断增长的背景下，征税对象的稳定增多必将导致房产税收入的提高。可以说，房产税有能力
9、成为土地财政终结时地方财政的一项重要收入来源。同时，房产税的逐步开征，除促进地方财政的可持续发展外，也将有利于健全我国税收体制，目前我国在以房产税为代表的财产税制及地方税法体系建设方面极不完善。在我国构建和谐社会过程中，完善的地方税收体制不仅能保障地方政府获得促进经济增长的稳定财政收入，能为地区经济的发展起到调节经济运行、实现收入公平分配的结果，因此，房产税的开征将促进我国地方税制的可持续运行，保障我国地方税制的健康发展，使我国税制最终实现财产税、商品税和所得税三大税系并重的结果。 （二）房产税的具体制度设计 1.严格遵循税收法定原则，将房产税的具体规定上升为法律 目前，房产税征收依据是 19
10、86 年国务院颁布的房产税暂行条例 ，是依据当年全国人大授权制定，这种授权源自 1985 年六届全国人大三次会议，即国务院可在经济体制改革和对外开放方面制定暂行规定或条例。但是立法法规定涉及税收的基本制度只能制定法律，尚未制定法律的，全国人大及其常委会可授权国务院对其中部分事项先制定行政法规，立法法并未对 1985 年授权应如何处理做任何说明，但是税法始终坚持税收法定原则，即税收立法权原则上应由全国人大及其常委享有，这也是立法法的基本精神，为此，本文认为，房产税作为与公民息息相关的税收制度，应由全国人大制定法律，房产税的制度仅由国务院颁布缺乏合法性基础，丧失依法治税的权威性，与税收法定原则不符
11、，在具体制度设计上，应将房产税的具体规定上升为法律。这既是对政府征税行为的约束，也是对公民纳税权益的保障，是民主和法治原则等现代宪法原则在税法上的体现，亦是房产税改革实现税收法定主义的必然要求。 2.在房产税的内容设计上，遵循税收公平与税收效率相结合的原则 税收公平、税收效率原则都是税法的基本原则，也是税法所追求的目标，纯粹不考虑效率的公平是不公平的，而纯粹不考虑公平的效率是低效率的，如前所述，房产税的征收虽以取得地方财政收入为主要目的，但房产税仍兼具调节社会贫富差距，实现社会公平的性质，如要实现税收公平，必然在房产税内容的设计上具备一定的复杂性，例如必须有复杂而公正的房产评估程序区分不同房产
12、的具体价值，以及应对不同情况区别采用不同税率，从而体现量能课税的原则，这都会导致税收效率的低下，税收成本的增加，最终还可能导致税收征收困难的结果，为此，本文认为房产税的具体规定应采取税收公平与税收效率相结合的原则，强调公平优先的前提下制定相关制度，具体表现为： （1）具体税制要素的设计方面。第一，应同等对待增量房与存量房。增量房与存量房并不是居民收入高低的标志，例如，拥有大量存量房的家庭（例如有 5 套 200 平米住房）并不一定比新购第二套住房（例如第一套 50 平米，第二套 200 平米）的购房家庭贫穷，其税负负担能力有可能大大高于新购房人，而仅以增量房作为征税对象明显与税收公平不符，亦未
13、能通过税收调节收入分配公平，所以不能以是否是增量房作为区别征税对象的标准； 第二，应统一考虑家庭的房屋总价（即增量房价+存量房价） ，再减去某个地区的免征额度，之后再乘以一定的税率（税率亦可以根据公平原则采取累进税率的方式） 。如：应纳税额=应税增量房和存量房的住房估价总额-免税总价额）?姿奥剩饽艹浞痔逑炙笆展皆颍？ 第三，建立有效的房产价值评估体系，实现房产税纳税额的公正估算；无论是增量房与存量房住房估价总额的确定，还是免征额的估算，都需要对房产价值进行公正估算，本文建议可在建设行政主管部门中建立房地产评估部门，原因在于建设行政主管部门是房产评估机构的行政许可发放部门，其对房产评估机构的人员
14、设置、功能配备等非常熟悉，能够专业、高效地完成房产评估部门的组建，这样的评估体系既实现公平亦能体现高效。 （2）在纳税人总体税负的承担方面。第一，我国目前的实际税负水平并不低，绝大多数民众都感觉税负水平较重，而房产税的改革其实加重了纳税人税收负担，所以，实施房产税改革时，应考虑平衡纳税人的总体税负，采用结构性减税的模式，在房产税开征的同时，进行其他税负的减免，例如，提高个人所得税的免征额，适当降低中低收入者工薪所得的税负负担，以保证纳税人承担的总体税负减少或者不增加。 第二，进行同类或相近税费的合并，平衡纳税人税负水平；例如，房产税与城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税等等，其性质与功能较为
15、接近或相似，在进一步深化房产税改革时，可以考虑将其进行合并与规整，从而平衡纳税人税负水平，体现税收公平，进而优化税制。 房产税具有组织财政收入、调节经济运行及贫富差距、优化资源配置等功能，但对房产税的定位不能给予过多期望，房产税改革是我国深化税制改革的契机，其意义深远，房产税也具备全国推行的可行性基础，但在房产税具体制度设计上应遵循税法法定原则、税收公平原则、税收效率原则，方能完善我国税法体系。 参考文献： 1张德勇.进一步完善房产税的几个问题.税务研究.2011（4）. 2尹煜，巴曙松.房产税试点改革影响评析及建议.苏州大学学报.2011（5）. 3陈小安.房产税的功能、作用与制度设计框架.税务研究.2011（4）.
