1、国际贸易改革试点背景下的义乌市土地利用规划管理工作思考摘要：2011 年国务院批复了浙江省义乌市国际贸易综合改革试点总体方案，要求义乌市在国际贸易重点领域和关键环节深化改革，探索建立新型贸易体制机制，促进出口产品结构优化，率先实现外贸发展方式转变。义乌市迎来了重要的国家战略发展契机，同时又面临严峻的土地资源要素制约。本文从土地利用规划实施的角度，分析了国家战略背景下义乌市土地利用规划管理工作面临的主要难题并有针对性的提出了建议意见。 关键词：改革试点；土地利用规划；建议意见 中图分类号：U412.1+4 文献标识码： A 文章编号： 为配合国际贸易综合改革试点工作，义乌市启动了土地管理制度专项
2、改革，土地利用规划作为土地管理工作的“龙头” ，其改革至关重要，直接影响着国土专项改革的成败。 1 区域基本状况 1.1 地理位置与行政区划 义乌市位于浙江省中部，金衢盆地东缘，东经 1194912017，北纬 290213293340之间，东邻东阳，南界永康、武义，西连金东、兰溪，北接诸暨、浦江，距省城杭州百余公里，浙江省的地理中心地处境内。义乌市域东西宽 44.41km，南北长 58.15km，市域总面积 1105km，占浙江省土地面积的 1.05%。现辖 7 个街道办事处、6 个建制镇，共有行政村 716 个、居民委员会（撤村建居）61 个和城镇社区（居委会）36 个。全市常住人口 12
3、3 万人。 1.2 经济社会发展情况 2012 年，义乌市实现地区生产总值 803 亿元，公共财政预算总收入达到 101.5 亿元，完成固定资产投资 293.6 亿元，实现进出口总额 93.5亿美元，实现城镇居民人均可支配收入 44509 元，农村居民人均纯收入19147 元，年末金融机构存款余额 1986 亿元、贷款余额 1514 亿元。 2 土地规划管理工作的主要情况 2.1 规划控制指标执行情况 根据义乌市土地利用总体规划（2006-2020 年） ，至 2020 年，义乌市耕地保有量 40.21 万亩，基本农田保护面积 29.40 万亩，标准农田保护面积 29.77 万亩，城乡建设用地
4、规模 24.42 万亩，新增建设占用土地 8.28 万亩，人均城镇工矿用地 125 平方米/人，万元二三产业 GDP 用地量 23 平方米/万元。详见表 1。 表 1 义乌市新一轮土地利用总体规划控制指标 义乌市新一轮土地利用规划实施两年以来，在统筹土地利用与经济社会发展，保护耕地和基本农田，保障合理发展用地，优化土地利用结构和布局，强化土地利用空间管制，推进节约集约用地等方面发挥了巨大的作用，促进了义乌市经济社会又好又快健康发展。截止 2012 年底，义乌市耕地保有面积已经达不到上级下达的保有量任务，新增建设用地涉及的大部分耕地占补平衡需从易地调剂；基本农田保护面积 29.40 万亩，但规划
5、预留基本农田指标使用较多；标准农田保护面积 21.77 万亩，本地储备库无余额，新增建设用地涉及的大部分占补平衡需从易地调剂；城乡建设用地规模约 23.80 万亩，已接近 2020 年的规模上限；人均城镇工矿用地和万元二三产业 GDP 用地量已远超过上级下达值，土地集约节约水平有待进一步提高。 2.2 土地规划管理工作中存在的主要困难 国际贸易综合改革试点总体方案要求义乌市在国际贸易重点领域和关键环节深化改革，探索建立新型贸易体制机制，促进出口产品结构优化，率先实现外贸发展方式转变。实现上述国家战略，离不开土地资源要素的支撑和保障。义乌市作为浙中地区县级城市，一不靠山，二不近海，三无矿产资源优
6、势，全市地形以低山丘陵为主，土地资源后备潜力非常有限，面临的困难主要体现在以下方面： 2.2.1 新增建设空间不足 省级规划下达义乌市新增建设占用土地指标 8.28 万亩，其中义乌市土地利用总体规划（2006-2020 年） 布局约 7.28 万亩，规划预留约 1万亩（截止 2012 年底已使用 0.42 万亩，实际可用余额 0.58 万亩） 。规划实施 7 年（2006-2012 年）时间，新增建设占用土地指标已经使用约 5万亩，使用比例为 60%。据此计算，至 2020 年 8 年时间，可用余额比例仅为 40%，明显不能满足义乌市经济社会发展正常的用地需求，更谈不上保障国际贸易综合改革试点
7、平台和项目建设。 2.2.2 新增建设用地指标不足 根据国务院批复的义乌改革试点总体方案，义乌将在实施改革试点三年实施计划过程中建设一系列产业平台、展贸平台、物流平台，如国家级经济技术开发区、金融商务区、总部经济区等功能区建设，实施投资近 2000 亿元的国家级小商品国际贸易区、国家级会展平台、国际电子商务城、综合保税区、国际国内物流园区、 “义乌港”和航空口岸等重大发展平台和项目。尽管浙江省政府在土地指标分配上给予了义乌市大力支持，而现行按县级市标准进行土地计划管理的模式，难以满足国际贸易相关重大平台和项目建设对土地的需求，义乌面临的用地保障问题尤为突出。 2.2.3 耕地占补平衡任务艰巨
8、2006 年以来，义乌市平均年度新增建设占用耕地约 5000 亩。由于耕地后备资源匮乏，义乌市每年通过土地整治仅可以新增耕地约 2000 亩，耕地占补自给率仅占 36%，绝大部分需要从其他县市调剂。国际贸易综合改革试点以来，各类试点项目呈井喷态势，据初步测算，年度耕地占补需求将达 10000 左右亩，缺口巨大。 2.2.4 基本农田补划潜力不足 义乌市新一轮土地利用总体规划县乡两级共预留基本农田指标约8500 亩，2011-2012 年度已使用 1600 亩，使用比例 19%，剩余 6900 亩。考虑国家综合改革试点建设需要及政府领导换届等原因，原土地利用规划建设用地空间布局已不能适应义乌市经
9、济社会发展需要。试点批复后大部分的新增建设项目位于原规划允许建设区和有条件建设区之外，占用大量基本农田，现有预留基本农田余额，对于全市规划修编而言杯水车薪，且由于垦造耕地潜力有限，新增耕地面积较少，可以补划为基本农田的耕地面积有限。 2.2.5 标准农田补建难度大 省级规划下达义乌市标准农田保护面积 21.77 万亩，现义乌市本市内实际保护 21.77 万亩，但本市标准农田储备库已无余额。由于标准农田建设质量要求高，建设周期长，近期试点项目占用的标准农田义乌市内根本无法解决。 3 对土地规划管理工作的建议意见 3.1 尽快开展土地利用规划实施评估 建议义乌市尽快启动义乌市土地规划实施评估工作，
10、在评估中需重点进行土地规划与未来发展适应性评估，重点分析评估耕地保护与经济增长协调性、建设用地规模与经济社会增长的适应性、建设用地布局与未来发展方向的拟合程度、评估年与规划基期对经济、社会、生态目标预期的对比情况。要充分结合国际贸易综合改革试点的国家战略背景和义乌作为国际知名商贸城市的地方特色，评估土地规划的实施情况，掌握评估期内规划目标执行情况和土地利用变化情况，及时了解规划的实施成效和存在问题，并根据评估结果，提出下一步实施建议，以增强土地规划的科学性与适应性，提高土地规划的可操作性，充分发挥土地规划的调控和引导作用。 3.2 灵活安排年度新增建设用地指标 建议积极向国土资源部争取，年度新
11、增建设用地指标安排方式参照宁波市单独下达；在指标使用方式上，允许义乌市在规划期内，在不突破规划新增建设用地总量和上级下达用地指标总量的前提下，根据国际贸易综合改革试点的需要打破年度限制灵活使用。 3.3 科学统筹占补平衡指标 建议耕地占补平衡按照自己解决一部分，省里支持一部分，国家统筹一部分的原则解决，重点在于落实国务院批复跨区域补充耕地试点工作。建议通过规划评估和修编，重新布局基本农田，将改革试点项目拟占用地块从基本农田保护区中退出，将近期土地整治新增耕地补划为基本农田，并将规划预留基本农田指标适度做大，以保证规划的弹性。考虑义乌市标准农田保护面积比例过高（占耕地保有量的 54%，基本农田保护面积的 73%） ，建议请求省里核减义乌市标准农田保护任务，并允许义乌市根据高标准基本农田建设规范，结合土地利用现状调查数据，科学调整标准农田空间布局，在确保完成标准农田保护任务的同时，将改革试点项目占用的标准农田进行转换调整。 参考文献： 1 义乌市土地利用总体规（2006-2020 年） 2 浙江省土地利用总体规划实施评估技术指南（试行）
