1、国有土地有偿使用制度研究摘要土地所有权与使用权的分离已成为事实，但如何有偿取得土地使用权？依土地管理法实施条例第 29 条规定，分为土地使用权出让、土地租赁、作价出资或者入股三种方式。实务中往往采取以土地使用权出让为主，土地租赁为辅的模式，但是从土地使用权出让理论的形成历史以及其他国家的法律规定来看，土地使用权出让就是土地租赁，我国应在今后的立法中抛弃土地使用权出让的理论，采用土地出租的理论，避免重复立法。 关键词土地有偿使用，土地使用权出让，土地租赁 中图分类号：F301.2 文献标识码： A 文章编号： 1988 年，七届人大常委第五次会次通过的有关修改原土地管理法的决定，明确规定，国家依
2、法实行国有土地有偿使用的制度，一改过去多年所形成的无偿使用土地的模式。现行新土地管理法亦沿用了上述决定，即在第 2 条第 5 款明确决定，国家依法实行国有土地有偿使用的制度。可见，国有土地有偿使用的制度，是我国土地使用中的一项基本法律制度。然而，在具体的实务操作中，如何准确地理解此制度的涵义，特别是国有土地有偿使用方式中的土地租赁，尤为重要。 农村经济体制的改革中，一些地方往往将农村集体土地直接通过出租，转移其土地使用权，尽管国家三令五申，仍屡禁不上。城镇国有企业的股份制改造中，国家一方面坚持以国有土地使用权作价入股的方式，维护国家的利益，另一方面，又灵活地采用租赁的方式将国有土地租给公司，定
3、期收取租金，使以前久已存在的土地租赁方式又重新复活起来，从而引起了学者与立法部门的重视。从 1994 年 12 月 3 日原国家土地管理局，国家经济体改委联合发布的股份有限公司土地使用权管理暂时规定第 9 条的规定到 1999 年 7 月 27 日系统化的规范国有土地租赁若干意见的下发，土地租赁已成为一项独立的法律制度。然而，令人困惑的是，尽管理论与实务已经意识到了土地租赁作为一项独立法律制度存在的必要性，但无论学者们在做理论阐述，或者立法者在详细的规定时，都不可避免地将土地租赁制度与土地使用权出让制度相混淆，易让别人以为土地租赁就是土地使用权的出让。基于此，笔者从学理和现行的立法两方面，对土
4、地租赁加以详述，以使今后引起立法部门的重视，避免上述弊端的产生。 一、土地租赁与土地使用权的关系 新中国建立以后，我国土地有偿使用，最初对土地的转移使用方式，主要采用租赁形式。建国初期，国家曾对城市国有土地实行有偿使用。无论使用者是全民所有制单位，还是集体所有制单位，只要使用城市国有土地，都必须向国家交纳租金。54 年以后，我国建立了高度集中统一的计划管理体制，国营企业在财政体制上实行了统收统支，各国家机关，企业，团体，学校使用经国家批准占用的土地，不再向国家交纳土地使用费或租金。此时，城市国有土地的使用已经从有偿的租赁使用方式向无偿地行政制拨方式转变。 新中国成立以后，原中央人民政府于 19
5、50 年 6 月 30 日公布了土地改革法 ，该法第 27 条规定：国有所有的土地，由私人经营者，经营人不得以之出租，出卖或者荒废。原经营人如不需用该土地时，须交还国家。此规定虽然没有明确地提出“土地使用权” ，但其“经营”的含义是足以表明，当时的立法者已经意识到了土地的所有权与使用机可以分离。随后，东北人民政府发布的东北土地暂行条例第二章则首先明确提出了“土地使用权”的概念。但是，概念的出现并没有形成系统化的土地使用权理论。当时的土地所有权制度的适用范围极其有限，即仅适用于国有的耕地。1953 年 11 月 5 日政务院通过的关于国家建设征用土地办法又将其适用范围扩及“兴建国防工程、厂矿、铁
6、路、交通，水利工程市政建设及其他经济，文化建设等所需用之土地” 。不过，农村土改之后，土地所有权已经私有化，所以土地使用权制度在当时仅限于国有土地。另一方面，基于公有制观念的影响，当时国有土地使用权取得，从使用所交纳的租金来看，是采用出租的形式，以后，随着所交纳的“租金”由“农业税”或“出让费”的替代，甚至取消，土地出租的形式已经荡然无存。表面上看，当时取得土地使用权是采用土地出租的形式，但此制度双方主体的地位并不平等，用地者首先向县级以上人民政府提出请示，经同意之后，才可以领取。该程序的行政管理成份相当大。随着土地所有权的取得逐步采取行政制拨的方式，尤其是法律、法规的明确的规定，土地不得出租
7、，无偿的使用国有土地逐步地成为土地使用的主导方式。改革开放的初期，为了吸引外资，搞活内地经济建设，1979 年颁布的中外合资经营企业法第 5 条规定：中国合营者的投资可包括为合营企业经营期间提供的场地使用权，如果场地使用权未作为中国合营者投资的一部分，合营企业应向中国政府交纳使用费。随后又制定的中外合营企业建设用地暂行规定 ， 中外合资经营企业法实施条例亦作了“交纳使用费，取得使用权”的规定。同时，沿海的一些经济特区又意识到了国有土地资源的重要性，在参照香港地区的土地批租制度下，为了规避宪法的相关规定，创设性提出了土地使用权出让的理论。1987 年，在国务院的批准下，深圳，上海，天津，广州等城
8、市首先试行了城市土地所有权出让的制度。更为重要的是，各地在试点的基础上，纷纷总结经验，先后制定了关于此方面的地方性法律文件。如：1987 年 1 月 29 日上海市人民政府发布的上海市土地使用权有偿转让办法 ，1987 年 12 月 29 日广东省七届人大常委第二十次会次通过的深圳经济特区土地管理条例 ，1988 年 1 月 6 日珠海市人民政府发布的珠海市城市土地管理暂行办法 。1988 年 4 月第七届人大第一次会议对宪法作了适当修改，增加了“土地的使用权可以依照法律的规定转让” 。1988 年 12 月 29 日全国七届人大常委第五次会议通过了对土地管理法的修改，明确规定“国有土地和集体
9、所有的土地的使用权可以依法转让，国家依法实行国有土地的有偿使用制度” 。1990 年 5 月 19 日国务院颁布了城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例和外商投资开发经营成片土地暂行管理办法 。至此，土地使用权制度有了明确的法律依据，尤其国有土地使用权有偿使用权的出让方式，更为明确、具体。 二、从土地使用权出让理 论的提到立法机关正式确立其为制度的过程中不难看出，土地使用权出让的出现是基于我国特殊的国情而产生。在当时的环境下，一方面国家的根本大法明定土地不得买卖、出租，另一方面，土地作为重要的资源，具有广大的市场，易增加收入。基于此，实务者在借鉴了国内外有益的经验，尤其是香港地区的土地批租制度的基础上创造性提出了土地使用权出让的理论，进而，确立其为一项独立的法律制度。这不仅规避了现行宪法的禁止性规定，而且又充分发挥了土地资源的使用价值，增加国家的收入。 总之，上述不同国家或地区的地上权的有偿设立所取得的立法模式中，除意大利外，都采取土地出租的方式而设立。既然承认我国所规定的土地使用权与传统民法的规定的地上权本质是一致的，那么其取得方式即土地使用权出让与土地租赁本质也应该有一致性。因此，我国实无必要独创出“土地使用权出让”的理论。
