1、劳动保障监察制度法律问题及其对策摘 要 劳动保障监察是国家对劳动关系进行法律调整与干预的重要手段，为世界各国广泛采纳。本文从劳动保障监察制度发展现状以及实行劳动保障监察制度的必要性入手进行研究，针对劳动监察制度发展面临的制度性障碍，进而提出完善劳动保障监察制度的路径设计。 关键词 劳动监察 执法 裁量基准 作者简介：申广辉，河北大学政法学院经济法专业 2012 级硕士研究生，研究方向：经济法。 中图分类号：D922.5 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2013）12-261-02 “无救济即无权利” 。健全合理的法律救济机制是劳动者合法权益实现的重要保障。劳动保障监察制度作为劳动
2、者权益得以救济的重要途径，指劳动保障行政机关依法对用人单位遵守劳动保障法律法规的情况进行监督检查，发现和纠正违法行为，并对违法行为依法进行行政处理或行政处罚的行政执法活动。劳动保障监察是国家对劳动关系进行法律调整与干预的重要手段，是政府提供公共监管服务的重要内容，其作为维护劳动者权益的重要手段，为世界各国广泛采纳。2004 年劳动保障监察条例的颁布实施标志着我国的劳动保障监察工作进入一个历史发展的新进展。与之相配套，我国相继出台一系列法规、规章以及规范性文件，主要包括劳动监察员管理办法 、 关于加强劳动监察工作的通知 、关于实施劳动保障监察条例若干规定等。改革开放三十多年来，随着我国劳动保障管
3、理制度的不断完善和法制建设的不断加强，劳动保障监察制度亦取得了一定进展。 一、实行劳动保障监察制度的必要性分析 （一）有利于维护劳动者的合法权益 劳动保障监察制度是应对劳动关系日益复杂多样的必然要求。在劳动力市场的资源配置中，劳动者与用人单位双方力量对比不均衡，劳动者与用人单位相比，处于弱势地位。有些用人单位表现出强烈的利益追求，片面追求利润，置劳动法律、法规和劳动者合法权益于不顾，随意违反法律、法规，更有些用人单位通过克扣劳动者工资、偷逃社会保障费等方式以达到降低企业成本目的。相比其他调整劳动市场秩序的手段，劳动监察部门通过行政执法处理劳动争议更具优势，简要叙述优势何在，比如效率高，更直接，
4、更权威性。 （二）有利于建立和维护和谐的劳动关系 近年来，尽管劳动关系领域在立法层面有显著的进步，劳动法律体系已初具规模，但是随着经济的发展和社会转型，拖欠农民工工资，未成年工等问题依然大量存在。许多劳动纠纷未通过法治途径得到及时解决而诉诸于暴力解决，酿成血案，严重影响社会的和谐稳定。加强劳动保障监察工作，将劳动领域的就业、安全等问题纳入法制化轨道，将有利于减少劳动纠纷，维护社会稳定，进而实现和谐社会的目标。 二、劳动监察制度发展面临的困境 面对劳动关系的日益复杂化，尽管我国劳动监察制度已经取得了一定成效，但尚不能够满足处理劳动纠纷的需求。劳动监察制度发展面临着一定的挑战，主要表现在以下几个方
5、面： （一） 劳动保障监察条例存在的问题 劳动保障监察条例属于国务院制定的行政法规，其效力位阶低于宪法、法律。 劳动保障监察条例中有些内容制约了劳动保障监察制度作用的发挥。 其一， 条例中有关监察处理决定的执行缺乏有效的保障措施。劳动监察部门在执法时主要可以运用警告、责令改正、罚款等手段。依据劳动保障监察条例以及劳动合同法的相关规定，劳动监察执法机关都可以要求用人单位“责令改正” 。即劳动保障监察部门对违反劳动保障法律、法规、规章的用人单位作出要求用人单位履行法定义务、停止违法行为的行政决定。 “责令改正”的具体适用情形很多，如用人单位制定的劳动规章制度违反法律、法规，损害劳动者合法权益的；用
6、人单位侵害女职工和未成年工合法权益的；用人单位与劳动者建立劳动关系却不依法订立劳动合同的；然而，遗憾的是，劳动保障监察部门并未被赋予以查封物品、冻结账户、没收违法所得等强制执行权，导致其在案件调查取证中面临许多困难，无法及时有效地制止侵权违法行为。 （二）自由裁量权幅度过大 行政自由裁量权有利于实现个案正义，但是自由裁量权过大将导致行政执法人员滥用权力，侵犯公民合法权益。因此，必须对行政自由裁量权进行控制。在劳动保障监察条例中，劳动保障行政部门的裁量权幅度过大，例如第 30 条规定：如果出现无理抗拒、阻挠劳动保障行政部门依照本条例的规定实施劳动保障监察的；不按照劳动保障行政部门的要求报送书面材
7、料，隐瞒事实真相，出具伪证或者隐匿、毁灭证据的；经劳动保障行政部门责令改正拒不改正，或者拒不履行劳动保障行政部门的行政处理决定的，由劳动保障行政部门责令改正并处 2000 元以上 2万元以下的罚款。2000 元是罚款的下限，而上限是 2 万元。过大的自由裁量权幅度将为行政执法人员考虑不相关因素，不公正执法提供空间。 （三）劳动监察执法行为存在问题 某些地方政府错误的认为劳动保障监察制度会干扰企业正常生产经营，从而影响当地的经济发展和自己的政绩，因此对用人单位劳动违法违规行为不愿依法处理，而是“睁一只眼，闭一只眼” 。有些地方政府会人为的限制劳动保障监察次数，划定“特别保护单位” 。在这样的错误
8、观念指导下，劳动者在其权益受到损害而无法得到保障时往往诉诸于上访或“跳楼讨薪”等方式，对于社会稳定也造成一定危害。由于受到地方保护主义的影响，再加之执法人员素质不高，劳动保障监察执法部门在执法时存在越权、滥用权力以及不作为。越权指超越其管辖权限，对不属于其管辖的范围进行执法活动，比如劳动保障检察机关越权吊销属于工商局职权范围的企业营业执照；“绝对的权力，导致绝对的腐败” 。滥用权力是指在执法过程中，滥用自由裁量权，随意肆意执法，以权谋私，侵犯行政相对人合法权益。在劳动监察执法过程中，行政不作为的情形也大量存在。面对劳动者的请求，行政执法人员置若罔闻，无动于衷。行政不作为是也属于违法行为，与越权
9、、滥用权力一样具有社会危害性。我国历史传统中存在“重实体，轻程序”的理念，未充分认识到程序的价值。在实践中，劳动监察执法人员违反法定程序的重要表现是进入用人单位检查时不遵循法定程序，随意干涉用人单位的生产经营等。三、完善劳动保障监察制度的路径设计 （一）完善劳动保障监察条例 首先，建议强化行政法律责任。低廉的违法成本不仅放纵了那些违法者，伤害了守法企业的积极性，也间接导致劳动监察工作低效运行。与发达国家劳动法律制度中高昂的违法成本相比，我国未来修改相关劳动法律法规时，确实有较大的“提升空间” 。建议立法者借鉴发到国家立法中确立的高昂违法成本，以达到震慑的功能。依据劳动保障监察条例相关规定，劳动
10、监察部门对用人单位的违法行为通常采用行政处罚的制裁方式。劳动保障监察执法常用的行政处罚方式主要是“警告、责令改正、罚款” ，而较少使用“责令停产停业和提请工商机关吊销营业执照”的形式。责令停止停业以及提请工商机关吊销执照将会给用人单位带来较大的震慑力，有利于行政执法的顺利进行。建议立法对劳动条件恶劣、超时加班严重、拖欠工资屡禁不止的用人单位，增加责令停产停业和提请吊销营业执照的处罚。此外，要加大罚款的额度，使其增加违法成本。 其次，建议赋予劳动保障监察机构一定的行政强制权。对严重拖欠劳动者工资和社会保险费且有逃匿行为的用人单位，建议规定：“劳动保障监察机构有权查封、扣押资产，冻结帐户的权力”
11、。赋予劳动保障监察机构一定的行政强制权，有利于防止用人单位转移资产，逃避行政执行，从而提高执法效率和效能。 （二）制定行政裁量基准 劳动保障监察条例为各地劳动保障监察执法提供了原则性的框架。我国幅员辽阔，各地经济和社会发展不平衡，各地区劳动保障监察部门可以对细化自由裁量权标准，以保障行政执法主体平等对待所有行政管理相对人，在事实、性质、情节以及社会危害程度等因素基本相同或者相似的情况下，给予基本相同的处理。江西省出台江西省劳动保障行政处罚自由裁量权适用规则（试行） 和江西省劳动保障行政处罚自由裁量权细化标准（试行） 对自由裁量权予以细化，以规范执法人员的执法行为。建议各省人力资源和社会保障厅结
12、合实际省情和地方先进立法经验制定劳动保障监察行政裁量基准，以保障行政执法人员合法合理地行使行政处罚自由裁量权。 （三）完善劳动保障监察执法 首先，实现劳动监察机构设置的两格化。加强劳动保障监察制度建设，要不断创新劳动监察机构设置，扩大劳动监察覆盖面，实现“两格化” 。两格化建设指网格化以及网络化。劳动监察网格化监察体系是将劳动保障监察管辖区域划分为若干网络，明确网格化监察的人员职责和任务，实时采集和监控网格内用人单位劳动合同、工资支付、劳动条件、社会保险等方面的信息及情况，建立相关的用人单位及劳动用工情况的数据，实现横向到边、纵向到底、责任明确、跟踪及时的劳动保障监察全面覆盖和动态监管目标，形
13、成“全覆盖、全方位、全动态、全过程”的管理机制。 其次，增强执法能力。要保证执法人员树立依法行政的观念，尊重和保障人权观念，遵循正当程序观念，防止肆意执法侵犯相对人的合法权益。保证工作经费和必要的执法经费，这是加强劳动保障监察制度必须解决的问题。人员和经费的不足使得监察员疲于应付突发事件和投诉举报案件，无力开展日常巡查。各级政府要确保劳动监察机构有充足的专门办案经费和设备购置维护费，以保证执法活动的顺利开展。 再次，规范和创新执法模式。劳动保障监察的执法模式创新对于提高劳动监察效能具有重要作用。首先，执法人员应当树立服务意识。服务型政府是我国建设法治政府的重要目标，劳动保障监察执法人员应当树立
14、服务意识，以服务公民，保护劳动者的合法权益为出发点。其次，在执法范围上，从单一执法向全面执法转变。过去的执法活动往往局限于针对劳动工资以及劳动条件的监察，执法范围相对单一，无法适应我国加入 WTO 以及经济社会发展的需要。伴随着劳动者法律意识地提高，劳动者已经不局限于劳动工资的权益保护，而是希望其发展权、政治权利等均得到保护。因此，执法人员也必须将执法由单一执法向全面执法转变。只有劳动合同法第 74 条的规定全部得以落实才标志着全面执法的实现。 参考文献： 1黄景洲.我国劳动保障监察工作的几点思考.山东纺织经济.2009（2）. 2章辉.我国劳动监察制度的缺陷与对策分析.大庆师范学院学报.2010（3）. 3周林彬.法律经济学论纲.北京大学出版社.1998 年版. 4邵芬，李晓堰.我国劳动保障监察制度的产生、发展和完善.云南财经大学学报.2006（1）. 5黄学贤.行政裁量基准：理论、实践与出路.甘肃行政学院学报.2009（6）.
