1、农村公共产品供给绩效评价指标体系构建研究摘 要：为农民提供基本而有保障的公共产品既有迫切性，又有现实性。然而，大量研究文献证明，目前对于农村公共产品供给绩效的研究，大多停留在价值的选择和探讨上，很少有人提出一整套的量化指标体系。正是在此背景下尝试对中国农村公共产品供给绩效做出探索性研究。 关键词：农村；公共产品；绩效评价；层次分析法 中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）25-0032-02 构建评价指标体系是绩效评价的核心，其科学性与有效性直接关系到绩效评价的成败，是评价供给绩效的基本依据，完整、科学的绩效评价指标体系是绩效评价能得到正确结果的前提。绩
2、效评价的顺畅程度、有效程度关键在于评价指标体系。合理确立评价指标体系是顺利完成绩效评价，实现绩效评价结果精确化、科学化的关键。 一、农村公共产品供给绩效评价指标体系的构建原则 目前，西方国家公共部门供给绩效评价普遍遵循的基本设计原则可以概括为“SMART 原则” 。 “SMART 原则”主要偏重于技术上的说明，体现的是指标设计的技术原则。根据中国的具体国情和适应本土化的要求，中国农村公共产品供给绩效评价指标体系的设计遵循以下的原则： 1.公平公正原则。一个内容上公平且标准上公正的绩效评价指标体系是整个供给绩效评价体系的前提和基石。内容上的公平意味着评价指标对于每一个部门的难度在理论上是一致的；
3、标准上的公正意味着相同的评价信息将出现相同的评价结果。 2.系统全面原则。公共服务的多重性和复杂性决定了公共部门供给绩效评价指标体系必须是一个相对开放的系统，这样一个开放的系统可以划分为彼此相互联系的若干维度，而每个维度又有若干相互联系或相互补充的评价内容，每个指标体系由一项主要评价指标和几项修正指标构成。 3.连续稳定原则。系统全面是对公共部门供给绩效评价指标体系提出了空间上的要求，而连续稳定则是对公共部门供给绩效评价指标体系提出了时间上的要求。科学有效的绩效评价不是一次性完成的，而是一个长期的过程，必须保持绩效评价指标的相对稳定。 4.客观可靠原则。建构供给绩效评价指标体系必须采取严谨的态
4、度，不能带有个人的主观偏见，更不能歪曲事实。应当以事实为依据，让事实和数据说话；应当用统一的、标准化的衡量尺度来进行取舍，注意排除指标选择过程中个人主观因素的影响。在供给绩效评价指标体系建构过程中，对于通过运用绩效评价指标体系计算结果可能出现的偏差加以分析时，要尽可能消除主观因素的干扰，尊重客观计算结果。 5.操作简便原则。评价体系可测性的过简、过繁，都会造成评价流于形式，达不到评价的目的。对于多层次的供给绩效评价指标体系设计者来说，这项工程是复杂、烦琐的，多层次评价指标体系层层递进，逐级加权修正。为保证指标的有效性和科学性，在每个指标设计和权重设定前均须经过大量的模型计算。 二、农村公共产品
5、供给绩效评价指标体系构建的步骤 简要地说，绩效评价评价指标体系建构步骤就是一个确定目标、对象、标准和权重的过程。 1.评价目标、评价对象。在相当程度上，绩效评价的过程也就是组织要达成一定的目标、如何达到这一目标以及评价是否达到这一目标的系统管理过程，是一个运用绩效评价来提高和达到组织绩效的过程。因此，绩效目标的制定是绩效评价循环的起点和核心，没有绩效目标，评价者就不知应该评价什么。确定评价目标是确定评价指标体系、指标权重的前提和基础。农村公共产品供给绩效评价的目标是建立和发展农村公共产品供给责任机制，增强农村公共产品和服务的供给能力，以满足农民日益增长和变化的农村公共产品需要。具体目标为：平衡
6、农村公共产品成本分摊机制，促进需求表达机制的建立，实现供给主体多元化，加强供给融资监管，提高供给水平。绩效评价的客体指的是评价对象。绩效评价的对象通常有两类：项目和项目实施单位。对项目考评是指对政府公共部门实施的专项项目进行考核，所考评的是公共部门为完成此项特定事件的相关业务活动和结果的绩效。 2.指标结构。在明确评价目的和对象之后，设计科学合理的指标结构是评价系统流程的一个关键环节。建立公共支出绩效评价体系，需要设计能够反应支出绩效的一系列指标，指标体系总体结构的设计合理与否，直接关系到绩效评价的质量。公共产品供给绩效评价工作具有明显的层次性，不同层次的绩效评价主体和绩效评价内容又有一定的差
7、异。因此，就需要将性质相同或相似的支出项目归并在同一类别中进行评价，以增强相互间的可比性和绩效评价工作的可操作性。 3.指标分解。构建评价指标是绩效评价最关键也是最难的一个环节。绩效评价指标是根据所设定的绩效评价目标而制定的可量化和不可量化的目标，一旦目标得以确定，量化的绩效评价指标就可以为政府提供明确而直观的方法以衡量评价目标实现与否。指标分解是根据评价总目标将评价对象分解为更为具体的可操作指标。分解包括横向和纵向两个方向，横向分解是把评价对象指标分为若干个组成部分，纵向分解即分层，根据评价目标，将每一个组成部分进一步分解为多级指标，经过纵向和横向分解的具体指标系统构成评价框架。 4.评价标
8、准。评价指标确定之后的任务就是设定评价标准，再根据标准，给每一指标以一定的分值。评价标准是以一定量的样本数据为基础，利用数理统计的原理进行测算而得出的标准数据。评价标准是公共产品供给绩效评价体系的核心要素之一，是评价工作的基本准绳和标尺，它决定了评价目标能否实现以及评价结果是否公平准确。评价标准能够具体将公共产品和服务供给的好坏、优劣等特征通过量化的方式进行量度。对于定性指标，由于无法对各种指标作具体描述，只有采取综合性描述。同时，由于没有一个明确的数值界限，在定性指标评价时，由评价者直接给出每一个指标的数值。评价者在各档次分值范围内对指标给出具体分值。 5.评价指标的权重。权重是表示指标对评
9、价目标重要程度的系数，权重大小反映公共产品供给中的重点、难度和资源精力投入上的差别。公共产品供给绩效评价指标体系，不仅由一些不同内容的指标因素按一定的结构关系组成的体系，而且它们对评价对象评价结果的影响是不同的。因此，公共产品供给绩效评价指标体系不仅具有质的规定性，还具有量的规定性。然而这种量的规定性在绩效评价过程中体现的方式就是加权，即根据评价指标对评价结果影响的大小而赋予每个指标要素相应的权重，实际上也就是对系统的评价指标进行排序。 三、农村公共产品供给绩效评价指标体系的建立 中国评价公共部门绩效的指标现状表现为评价指标无法满足和反映社会的需要和公众的需要。随着社会的发展与进步，评价绩效的
10、指标也要随之改变。但是现有的指标体系多是计划经济体制下对政府管理企业和社会的描述，并且不同绩效考核指标体系对同一部门和公务员进行绩效评价不能比较，而且考核的通常是干部的政绩，片面追求经济方面的指标，忽视了民主、公平与可持续发展等方面的指标。 我们把农村公共产品供给绩效分解为三个部分，即公共管理类指标、社会服务类指标和经济社会发展类指标，构成一级指标。 其中，公共管理类指标分解为民主参与指标、供给决策指标和生产管理指标三个二级指标。通过对农村公共产品供给的民主决策和生产管理过程进行测评，对于促进政府管理理念变革，增强农民的民主参政意识和实现供给主体多元化，有着积极的意义；社会服务类指标分解为农村
11、教育、农村环境、农村卫生医疗和社会保障四个二级指标。社会服务类指标主要对农村公共产品供给结果的测评，使供给转向与农民切身利益的医疗、教育、就业和社会保障等；经济社会发展类指标包括农业科技服务、农村市场管理和农村公共事业三个二级指标。 最后，农村公共产品供给绩效评价指标体系的构建，在农村公共产品供给过程中有着重要作用。主要表现在：（1）有利于政府供给职能转变，农村公共产品供给绩效指标体系具有较强的导向性，能够较全面、真实、公正地反映政府供给绩效，使政府部门对政绩观的理解和认识更加深刻，对自身发展存在的问题更加清晰，对改进工作的着力点更加明确，推动了农村公共产品供给水平的提高；（2）有利于增强农民
12、的政治参与，有利于增强农民的民主参与意识，对于促进民主制度的建设具有重大意义；（3）有利于促进政府管理理念的变革，开展农村公共产品供给绩效评价，通过引入外部评价机制、吸收外部评价主体，可以有效地向政府表达农村居民的意愿，并迫使其接受科学的管理理念；（4）有利于农村公共产品融资监管制度建设，结合村民自治制度建设，建立村务公开和民主理财的长效机制，真正放手发挥广大农民在涉及村民利益的公共产品筹资过程中的民主监督主体地位与作用；同时，建立和完善能够充分发挥包括政府职能部门在内的外部监督机构作用的有效制度，特别是有利于发挥专业审计监督机构独立监督职能方面的制度建设。 参考文献： 1 刘瑞杰.西方地方性
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