1、1法治环境下的中国政府信用建设摘 要：中国已经从计划经济体制发展到现在的市场经济体制，但相应的政治体制并未达到目前的经济发展要求，在此过程中突出体现出来的是政府的信用发展迟缓问题，要促进政府信用建设，必须要厘清政府与公民之间的关系，借鉴西方的理性官僚体制及后官僚体制，建立理性、有效的反腐机制，逐步形成符合中国特色的政治体制。 关键词：政府信用；政治委托；反腐败；官僚体制 中图分类号：D92 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）28-0225-02 中国目前在经济上处于飞速发展的上升阶段，在经济发展的过程中，政府信用与民众利益的冲突，使得政府信用的建设研究成为热点，但是从理论
2、上来讲，无论是西方模式还是东方模式，政府的信用评价都不会百分百满意，在实践中，完美的政府十分罕见，基本不可能存在。正如美国著名的公共管理大师 B.盖伊彼得斯（B.Gay Petters）断言：“对于政府部门来讲，变革与其说是一种特例，不如说是一种惯例。只要有一个不完美的政府，人们就会持续不断地寻求理想的治理形态。 ”1 因此，政府改革就永无止境，政府信用建设也永无止境。 一、政府与公民的法律关系代理人与委托人的关系 近代西方国家和政府的理念是建立在自然法学派的理论基础之上的。依据自然法学派的社会契约论和人民主权论，国家是人民通过社会契约2建立的，政府是由国家法律建立的，人民是国家的主权者。在这
3、种指导思想下建立的国家和政府，当然是属于人民主权者这个一切权力的最终源泉的。这种政治上的委托代理关系中含有潜在的含义：代理人与委托人之问有着利益冲突，必须警惕代理人的行为，必要时可以取消委托一代理关系，解散和重组政府。 中华人民共和国宪法第 2 条明确规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。第 5 条规定：中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。但是此类外部行政法在构建政府信用过程中主要是体现人们对行政行为的合法性要求，而体现合理性要求的是内部行政法，外部行政法与内部行政法是行政法的两个同心圆，外部行政法处理的是行政合法还是非法的问题，内部行政法处理的是行政行为适当还是不适当的问题。
4、两者相比较，内部行政法在促进政府信用建设过程中意义较大，因为在实践的复杂行政背景下，行政执法者的技术性越强，对于外部行政法的规避就越强，外部行政法的规范力就越弱。内部行政法是由行政机关制定规则以阐明法律，其制定规则指导自身的局限性，知道何种方案更合适其行政官员。鉴于内部行政法对于防治政府失信具有独特的优势，所以政府信用建设仅仅依靠外部行政法是难以产生理想的效果，只有内部行政法与外部行政法同时进行，才能取得理想的成效。 二、西方国家政府信用建设公民的民主观念是政府信用建设推动力 民主是基于“政府是恶”的理念之上的，认为其执政过程中，在公众利益与自我利益冲突时，不可避免地要自我利益优先，从而损害公
5、民3一方的集体利益，所以民主理念是抑制执政者私念、防止专制独裁、促进政府信用建设的重要平衡因素。从古希腊的城邦民主制到近代自然法学派对民主政府的特别强调，再到现代西方民主制度的建立和完善，在西方国家，民主理念深入人心。自由主义思想家拉尔夫达仁道夫（RalfDahrendorf ）认为：“显然，公民社会是一切独裁权力的眼中钉、肉中刺。 ”“集权的统治者们憎恨公民社会更甚于憎恨其他一切，公民社会抗拒他们的肆无忌惮、骄横狂妄。 ”2所以，公民社会是民主政体的有效根基，是专制政权的张力因素， “公民社会也许是唯一有效反对专制和集权统治的源泉。 ”2 所以说，西方公民对政府有明显的警惕心理和拒绝盲目服从
6、的政治文化。 西方国家重建政府信用的做法主要有：（1）公民中心的公共服务。许多国家在改革的过程中将公民视为消费者或者顾客提出了“公民中心” 、“顾客导向” 、 “顾客至上”等观念，突出公民是双边关系的中心，凸显了政府的服务功能在增进公众对政府信任中的重要性。 （2）公共服务质量运动。公共服务质量的改善有助于改善公众对政府的态度，实现这一点的重要措施是实施标杆管理、质量保证措施以及采用信息科技提升服务质量等。 （3）道德基础运动。改善公务人员的行为，树立良好的道德、价值观念和行为准则。 （4）反腐败行动。 “腐败没有国界” ，它对于政治、经济和社会生活有着巨大的危害，尤其危险的是腐败背后“公众对
7、坏消息的厌倦和无力感”所造成的政府信任衰落问题。 （5）扩大公民参与。如果排斥公众对重要决策的参与，将会造成政策上的失误。从结果上来看，参与也许无法形成一个不可分割的利益，但是在参与中可以构建完4善民主体制。 （6）透明与公开。通过政府行政的公开化、透明化，加强公众对政府及其运作的了解，从而改变不信任态度。 （7）放松管制。放松管制的内涵在于释放公共部门蕴藏的能量，提升政府行动的水平。（8）绩效改进措施。政府与公民间的信任关系是与政府绩效密切相关的，所以西方国家政府改革过程中也一直致力于通过改进绩效来重建信任关系，其主要的做法是建立“绩效导向”制度3。从西方国家政府改革的实践来看，政府改革或政
8、府再造运动的最主要的价值取向是强调政府的服务性：“官僚制改革的目的在于使政府更好地为公众利益服务。 ”4 三、建立有效反腐机制对于政府信用建设具有决定性作用 腐败现象不是属于哪一个国家，是世界性的，是政治活动中无法根治的顽疾，是公民利益与执政者利益的博弈的结果。因此社会公众对于腐败问题都有一定的承受能力，但不是默认腐败现象的蔓延，腐败要控制在一个度的范围之内，如果超出了这个度，公民利益受到不可容忍的程度，那么政府信用将大大降低，政府想要挽回信用需要付出更多的努力或者根本就没有机会挽回，如果一个政府的腐败蔓延成为高层腐败和集团腐败，对于政府信用的损毁是非常严重的。在出现腐败个案的情况下，公众会认
9、为这是个别的个人现象，而不会认为是政府的整体问题。所以不能姑息腐败现象的扩大化及深层化，如果腐败蔓延走向广泛性、高层化、集团化、巨额化，那么公众对于政府就会完全失望，对政府的信用彻底丧失。 西方国家政府改革的一个重要内容是官僚制度的改革，总的趋向从理性官僚制向后官僚制转变，德国的思想家马克斯韦伯认为理性官僚制是一种比较理想的模式，是与工业化时代相适5应的政治模式，是技术至上主义的，强调形式上的合理性，强调客观和技术，排斥人的主观性。理性官僚制职责明晰、结构合理、行为专业、制度严格、客观公正，因此可以达到科学、公正、高效的理想效果。但这种官僚制也有内在缺陷：墨守成规、缺乏活力、效率低下、官僚主义
10、等。美国公共管理学家 B.盖伊彼得斯认为：传统的公共行政有六个基本的概念或原理：政治中立的公务员制度；层级制和规则；永久性和稳定性；制度化的公务员制度；内部管制；平等1。这六个原则与理性官僚制度的密切关系是显而易见的。在社会发展进入到后工业化的时代，传统官僚制度与后工业化经济如知识经济、信息经济、新经济等产生新的矛盾和冲突，不适应的成分日益明显，因此，改革官僚制度就成为已经实现了工业化的国家进行政府改革的一个重要的任务。理性官僚制是适应大规模复制生产的工业化社会要求而产生的，需要的首先是循规蹈矩、遵守程序，与之相应，官僚制度注重的是程序、规范、控制、效率等；而后官僚制，或者说对传统官僚主义的突
11、破，是与新的经济体制形态相适应的，是公民本位主义的，价值判断的基点是公民利益，强调原则之下的灵活、服务原则、双向互动、发挥官员主动性等。根据中国目前的发展现状，不易仓促采用后官僚制，在理性官僚制发展完善的情况下，有了良好的制度基础再向后官僚体制转变。 四、中国政治体制的完善与政府信用建设相辅相成 中国政治制度的发展变化是与经济体制的变化相适应的，改革之前中国政治制度改革效果甚微，无法走出“精简膨胀再精简再膨胀”的恶性循环。改革开放之后，随着市场经济体制的确立，政府制度的改6革趋向于建立“精简、高效、透明”的政府公务员队伍，仅大的机构改革就有 4 次，分别在 19821983 年、1988 年、
12、19931994 年、1998 年，政府职能发生很大转变。但是中国的政府体制仍然存在比较大的问题，在公共利益目标导向、效率原则、职能权力和结构合理化、政府官员履行职责的程度和自觉性、遵守规范和程序、管理体制的完善等方面与中国的市场经济发展要求相比还是有很大距离。十六大报告指出：“一些党员领导干部的形式主义、官僚主义作风和弄虚作假、铺张浪费行为相当严重，有些腐败现象仍然突出。 ” 中国的政府信用建设及政治体制发展不完善与历史政治传统有关系，中国并没有经历资本主义阶段，封建主义占据了历史发展的大部分阶段，这种历史文化会影响现代执政者的思维方式，影响现代政治体制的走向。政府信用建设与社会经济的发展水
13、平有关，理性官僚体制在传统的工业化发展中起着重要的调整作用，目前中国并没有完成传统的工业化任务，只有经济形态向更高形态的经济形态转变时，官僚体制才能超越理性官僚体制向后官僚体制发展。张康之先生说：“走西方走过的路，永远也无法打破已经形成的这种中心边缘模式的结构，只有去发现中心地带所面临的问题，并率先解决之，才能改变既有的格局。易言之，边缘地带所存在的问题是地域性的、特殊性的问题，而中心地带所存在的问题则是世界共同的和普遍的问题，是人类共同的主题。 ”5 参考文献： 1 美B.盖伊彼得斯.政府未来的治理模式M.北京：中国人民大学出版社，2002：5. 72 英拉尔夫达仁道夫.现代社会冲突M.北京：中国社会科学出版社，2000：40-59. 3 张成福，孟庆存.重建政府与公民的信任关系西方国家的经验J.国家行政学院学报，2003， （3）. 4 美麦克尔巴泽雷.突破官僚制：政府管理的新愿景M.北京：中国人民大学出版社，2002：132. 5 张康之.寻找公共行政的伦理视角M.北京：中国人民大学出版社，2002：3. 责任编辑 王晓燕 收稿日期：2013-06-28 基金项目：教育部人文社会科学青年基金项目“风险社会语境中的地方政府信用建设机制研究” （11YJC810044） 作者简介：潘翠云（1980-） ，女，山东青岛人，讲师，硕士，从事知识产权法研究。
