1、1改革森林保险制度 破解森林保险困局摘 要：分析导致中国森林保险业发展缓慢的主要原因，发现按“亩”计算保险金额和保险费为核心内容的森林保险制度缺陷是阻碍森林保险业发展的关键原因。加大森林保险政策扶持力度和森林保险技术研究，增加森林保险财政补贴，建设保险目的林木资产价值批量评估系统，改革现行森林保险制度，设计以“林木资产评估价值作为计算保险费和保险金额、损失理赔费计算依据”为核心内容的森林保险制度，是破解森林保险困局的关键所在。 关键词：林权改革；森林保险；林木资产；批量评估；资产评估 中图分类号：F840 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）25-0145-04 引言 森林
2、保险是以具有经济价值的天然原始林、人工林为标的，森林经营者按照一定标准缴纳保险费，对森林在生长过程中因自然灾害或意外事故造成的经济损失，由保险企业按照保险合同的规定向被保险人提供经济补偿的一种保险。它具有危险难以预测、损失难以评估、赔偿处理麻烦、赔付率高、营利性差的特点，属于社会准公共产品。林业经营者投保森林保险后，一旦森林受灾，森林经营者即可及时获得经济补偿，保证了资金来源的稳定，解除了林业生产者的后顾之忧，增强了抗御灾害的能力。 2中国自 1984 年开始森林保险试点以来，到 1988 年已有 20 多个省、市、自治区先后试点森林保险。20 世纪 90 年代后，森林保险却一直停滞不前，甚至
3、出现业务萎缩的现象，使得中国森林保险的发展状况严重滞后于林业发展对风险保障的需求。近年来，随着集体林权制度改革的推进，林权抵押贷款的实施，森林保险补贴政策的不断出台，中国的森林保险业逐渐发展起来了。虽然国家花大力气扶持森林保险业，但是，森林保险投保比例仍然偏低，森林灾害损失依然严重，林业经营者抗击灾害的能力依然偏低。本文从分析中国森林保险现状出发，通过研究政府、森林保险企业、林业经营者的森林保险行为和森林保险制度，找出中国森林保险业发展缓慢的原因并提出相应的对策与建议。 一、中国森林保险业现状分析 中国森林保险试点范围以每年新增 3 个省的速度稳步扩大，现已从2009 年的福建、江西、湖南 3
4、 省扩展到包括辽宁、浙江、云南、广东、广西、四川在内的 9 个省（区） ，保障力度明显增强，险种实现了由单一的森林火灾险向覆盖大部分森林自然灾害在内的综合险的突破，一些地方还细化了保险金额的划定标准，加大了对经济林、竹林等经济价值较高的林分的保障力度，农民的保费负担逐步减轻，农民参加商品林保险从前需要缴纳全部保费，现在最多只需缴纳 45%。随着中央财政对公益林的保费补贴从 30%提高到 50%，江西、福建、浙江、云南等省实现了对公益林火灾险的财政统保。 近年来，虽然国家对森林保险业进行了政策性扶持，实施政策性森林保险与商业性森林保险相结合的政策，然而，森林保险业发展并不尽3如人意，出现林业经营
5、者森林保险需求不足和森林保险企业供给不足问题。中国中央财政森林保险保费补贴 2011 年总投保面积 7.3 亿亩，比2010 年增长 66.3%，占全国有林地面积（27.21 亿亩）比例 26.83%，缴纳保费总额 6.2 亿元，其中中央财政支付保费补贴 2.88 亿元，占保费金额的 46.68%，总保险金额 3 000 多亿元。根据我们对江西省近四年森林保险的调查（见下页表 1） ，虽然森林保险投保面积逐年增加，增长幅度较大，但是从统计数据和调查结果来看投保比例并不高、赔偿率却很高，影响了森林保险企业的经营效益。曾静2（2010）等提供的数据显示，湖南省森林保险的赔付率更高（见下页表 2）
6、。 二、中国森林保险业发展缓慢的原因分析 中国集体林权制度改革后，林农成了林业经营的主体，林业要素市场和林权交易市场建设刚刚起步，森林保险试点时间不长且仍处于改革试验阶段，森林保险覆盖面不广，林业经营者、森林保险企业和政府部门在森林保险工作方面经验不足，还需要一段时间的探索和经验总结、有待进一步改革森林保险制度。 （一）林业经营者投保分析 中国集体林权制度改革后，林农是森林保险市场的需求主体，林农森林保险的需求意愿和投保能力成为影响森林保险业发展的关键因素。分析林农的森林保险行为，是寻找中国森林保险业发展缓慢原因的突破口。 首先，广大林农由于受到传统“靠山吃山、靠天吃饭”小农意识的影响，且获得
7、林权时间不长，还没有真正开始全身心投入林业经营。对4于发生的火灾、病虫害灾害、自然灾害等森林灾害的防范意识差，导致其防灾意识淡薄、森林保险需求低、投保意愿低。 其次，广大山区林农刚刚从“山定权、树定根、人定心”的集体林权制度改革中获得林权，林业经营处于摸索阶段，林业经营收入普遍不高、林农经济实力普遍偏低、负担重，使得林农投保能力低，不愿意投资森林保险。 再次，原来在农村经营保险的企业服务农村意识淡薄，服务能力差，农民保险索赔难、理赔低，造成保险企业在农村信誉低的不良印象，使得林农不愿意参加森林保险。 需求是购买愿望与购买能力的统一。目前，大部分林农防灾意识淡薄、森林保险需求低、投保意愿低、经济
8、实力低、负担重、索赔难、理赔低。由此导致大部分林农既没有森林保险愿望也没有投资森林保险的能力，是导致森林保险需求不足的主要原因之一。 （二）森林保险企业承保分析 获利是厂商向社会供给产品服务的动力。森林保险企业是森林保险市场的供给主体，其供给行为和供给意愿成为影响森林保险发展的另一关键因素。由于林业生产经营周期长，受自然灾害影响大，市场供求反映灵敏度低， “靠天吃饭”是当前林业经营的主要特征之一。目前，中国森林保险企业虽然有政府优惠政策的大力支持，但是森林保险供给动力不足还是造成森林保险业发展缓慢的另一主要原因。究其本质而言，主要有以下原因： 首先，目前森林保险在中国是一个新的保险产品，具有准
9、公共产品5性质。森林保险企业由于林业专业技术人员匮乏、保险产品技术研究不够深入，使得森林保险产品经营风险高、化解经营风险能力不足。 其次，林业生产经营受到森林火灾、自然灾害等影响非常严重，灾害损失评估人员严重短缺，保费低，核损难度大，灾害损失高、赔偿率非常高（见表 1、表 2） ，使得森林保险企业经营效益差、亏损严重，直接影响森林保险企业的经营积极性，森林保险供给动力不足。 （三）政府行为与森林保险制度分析 中国政府森林保险的目标是：增加林业经营者收入，提高森林保险企业的经济效益，增强森林灾害抗灾能力，保护林业产业健康发展，保护生态环境，扶持森林保险业发展。中国各级政府正积极制定各种政策，扶持
10、森林保险业发展。政府是森林保险制度的制定者和监督者，森林保险制度的优劣直接影响到森林保险业的发展。 2009 年以来，中国各级政府为了扶持森林保险业的发展，出台了一序列优惠、扶持政策，实施政策性森林保险与商业性森林保险相结合的经营模式，对促进中国森林保险业发展起了重要推进作用。2009 年国家在江西、福建、湖南三省开展森林保险试点工作以来，赣闽湘三省相继出台了“政策性森林保险为主、商业性森林保险为辅”的森林保险制度。笔者在分析赣闽湘三省森林保险有关政策时，发现了一个共同的政策：保险金额和保险费的计算按“亩”为投保计量单位。2009 年江西省林业保险试点实施方案 （赣林计字2009270 号）的
11、规定：“（四）保险金额 ：以亩为投保计量单位，保险金额为每亩保险金额与保险林木面积的乘积。 ”福建省2009 年森林火灾保险方案 （闽林综200916 号）的6规定：“4.保险金额：每亩 500 元。 ”2011 年湖南省公益林保险承保理赔操作规程 （湘林计2011153 号）的规定：“第 5 条 林木每亩保险金额为 400 元。 ” 按“亩”计算保险金额和保险费，具有操作简单快捷的优点，但是忽视了森林资源经济价值在森林保险中的经济杠杆作用。按“亩”计算保险金额和保险费，会产生两个问题：一是面积相同而森林资源贫富不同的两块林地缴纳相同的保险费或者在受灾时得到相同的保险补偿，这显然是不合理的，它
12、伤害了富裕资源林地经营者投资森林保险的积极性，导致森林保险需求不足；二是森林保险企业非常乐于承保资源贫乏林地而放弃承保易受灾、高风险的富裕资源林地。因为，资源贫乏林地与资源富裕林地相比，遭受火灾的概率小、遭受自然灾害的损失小，而实际上往往是资源富裕林地的投保比例高于资源贫乏林地的投保比例，导致森林保险供给动力不足。在森林遭受灾害时，从林业经营者角度看，贫瘠资源林地与富裕资源林地获得同样的补偿，这必然要伤害部分林业经营者的投保意愿，导致森林保险需求不足；从森林保险企业角度看，易受灾、高风险的富裕资源林地保险费明显低于贫瘠资源林地，导致森林保险企业非常乐于承保贫瘠资源林地而放弃承保易受灾、高风险的
13、富裕资源林地。因此，现行森林保险制度是导致林业经营者投保意愿不足以及森林保险企业供给森林保险的动力不足的关键因素。 综合上述，林业经营者森林保险需求不足与森林保险企业森林保险供给不足，是因为当前中国森林保险制度缺陷导致的，它违背了市场经济规律。因此，改革森林保险制度是破解森林保险困局的关键所在。 7三、改革森林保险制度，破解森林保险困局 解决中国森林保险业发展缓慢问题，保障林业产业健康发展，是当前森林保险工作的重点。基于以上对中国森林保险困境的分析，要发展中国森林保险业，促进其健康快速发展，我们应该按照市场经济规律要求，提出一揽子解决问题的建设性建议。 （一）扶持林农森林保险 强化森林保险宣传
14、 扩大林业经营者森林保险需求是解决森林保险供求关系的重要因素之一。可以采取以下措施扩大林业经营者森林保险需求：第一，要在全社会范围内开展广泛、持久、深入的林业经营风险和森林保险宣传工作，使广大林农对林业保险的性质、作用、重要性及投保和赔付方法等有一个较深入和全面的了解，引导林农树立风险意识，逐渐增强林农的保险意识，增强风险防范的主动性，提高林业经营者的防灾意识、增强森林保险愿望。第二，加大林业经营者森林保险扶持力度，实施森林保险补贴制度，降低林业经营者特别是林农的森林保险负担。改善森林保险服务，树立良好保险服务形象，简化森林保险索赔手续，降低森林保险索赔难度。 （二）商业性保险与政策性保险相结
15、合 保障保险企业利益 降低森林保险企业的经营风险，提高森林保险经营收益，是提高森林保险企业供给森林保险动力的重要手段。可以通过以下措施解决森林保险企业面临的问题：一是加大森林保险专业技术人员和森林保险损失评估人员培训，加大投入开展森林保险技术研究，降低森林保险经营风险。二是提高森林保险企业政策扶持力度，实施税收优惠政策，提高森8林保险补贴额度，实施风险补偿机制，提高森林保险企业经营效益。三是组建专业性的政策性森林保险企业，实行政策性保险与商业性保险相结合的经营模式，实施森林保险再保险制度。 （三）改革森林保险制度 破解森林保险困局 从国外林业保险的经验来看，要实现高效率的森林保险，应该建立以“
16、政策性森林保险为主，商业性森林保险为辅”的森林保险体系。而中国现行的森林保险体制虽然构建了“政策性森林保险为主，商业性森林保险为辅”的森林保险体系，但是力度不够大，且森林保险制度本身存在缺陷，以至于森林保险不能满足林业健康发展的需要。所以，改革森林保险制度是破解森林保险困局的关键所在。 改革现行森林保险制度：一是以政府为主导，建设保险目的林木资产价值批量评估系统，以“林木资产评估价值”作为森林保险金额和保险费计算依据，解决“按亩计算保险金额和保险费，资源贫富不同而面积相同林地的保险费和保险金额相同”问题，实现森林资源贫富差异化相应的森林保险费和保险金额也应该差异化的目标，避免引起林业经营者保险
17、需求不足和森林保险企业供给不足的问题。二是实施森林保险税收优惠政策，加大森林保险财政补贴和森林保险技术研究，减轻林农森林保险负担，提高森林保险企业经济效益。三是借鉴国外森林保险经验，多样化森林保险险种，市场化森林保险经营，扩大森林保险的业务范围，投保形式多样化，以实现改革完善森林保险制度目的。 保险目的林木资产价值批量评估系统，虽然可能导致林业经营者和森林保险企业费用增加，但是，由于林木资产价值批量评估系统是采用“3S9技术”和计算机信息技术等现代化技术手段进行林木资产价值批量评估，资产评估费用非常低，增加的评估费用基本可以忽略不计。实施保险目的林木资产价值批量评估，一方面可以准确核定保险费和
18、保险金额，另一方面可以准确核定森林受灾损失。这样，可以保障森林保险双方当事人利益。 结论 自 2009 年以来，中国在多个省份开展了“政策性森林保险为主，商业性森林保险为辅”的森林保险试点工作，但是，森林保险试点成效不容乐观。归纳起来，目前中国森林保险业发展缓慢的主要原因：一是林业经营者森林保险投保意愿和投保能力不足；二是森林保险经营企业经营风险高、赔付率高、经济效益低导致森林保险供给不足；三是森林保险制度存在缺陷，需要进行森林保险制度改革和完善森林保险体系。究其本质而言，森林保险制度设计缺陷是造成森林保险业发展迟缓的关键原因。 笔者认为，加大森林保险政策扶持力度和森林保险技术研究，增加森林保
19、险财政补贴，建设保险目的林木资产价值批量评估系统，改革现行森林保险制度，设计以“林木资产评估价值作为计算保险费和保险金额、损失理赔费计算依据”为核心内容的森林保险制度，是破解森林保险困局的关键所在。 参考文献： 1 贺永波，杨丽霞.森林保险研究述评J.安徽农业科学，2010， （30）. 102 曾静，王锦霞.湖南省森林保险情况分析及相关建议J.保险职业学院学报：双月刊，2010， （3）：17-19. 3 江西省林业厅.江西省林业保险试点实施方案S.赣林计字2009270 号. 4 福建省林业厅.2009 年森林火灾保险方案S.闽林综200916号. 5 湖南省林业厅.湖南省公益林保险承保理
20、赔操作规程S.湘林计2011153 号. 6 王丹，陈珂，刘军，等.中国森林保险的现状、问题与对策J.沈阳农业大学学报：社会科学版，2005， （1）：13-161. 7 冷静，祝应华，曹建华.当前森林保险的现状、问题以及对策：基于江西森林保险的分析J.老区建设，2008， （24）：29-311. 8 崔文迁，王珺，马菁蕴.中国森林保险的市场失灵与政策建议：基于福建省森林保险工作的研究J.林业经济，2008， （11）：17-201. 9 李建明.福建省森林保险的实践与探索J.绿色财会，2008， （7）：48-501. 10 石焱，夏自谦，田芸.中国森林保险发展缓慢的深层次原因及对策分析J.林业经济，2008， （12）：69-731. 11 中央财政森林保险保费补贴试点开展 3 年进展顺利EB/OL.中央政府门户网站，http：/ 2015908.htm，2011-12-09. 责任编辑 吴明宇
