1、1公共工程、招标投标与审计监督提要 公共工程招标投标审计因为审计依据不足、取证难度大和缺少相应的审计指南，在实务与理论上备受争议，同时又由于公共工程招投标存在严重的机会主义、问责需求强烈，公共工程招投标审计监督必然成为其理性选择。本文基于风险导向审计，分析公共工程招投标过程中存在的常见错弊，提出公共工程招标投标审计分析性程序与实质性测试内容，作为公共工程招标投标审计理论上的探索与尝试。 关键词：公共工程；招标投标；审计监督；分析性程序 本文受江苏省教育厅自然科学研究项目“基于挣值管理的公共工程绩效审计方法研究” （12KJD410001） ；江苏高校优势学科建设工程资助项目：审计科学与技术及江
2、苏省公共工程审计重点实验室资助 中图分类号：F239 文献标识码：A 收录日期：2013 年 3 月 16 日 一、公共工程招标投标审计文献综述 公共工程是为了满足国家或地区社会发展需要，以增进社会福利为最终目标，以政府投资为主，并为社会公众所享有的建设项目。主要包括基础设施建设和社会公益建设项目，如交通工程项目、水利工程项目、农业工程项目、环境保护工程、科教文化基础设施等。公共工程最显著特点就是具有典型的非排他性和外部效应。非排他性是公共工程的本质特性，表明工程建设是为了某个区域或某类群体服务，不是针对某个单2个的个体，而外部性则是说公共工程建设的规模和质量直接影响到城市的整体布局和发展。
3、公共工程一般耗资巨大，耗时长久，建设难度往往超乎一般私人部门能力所及，而且它们对于现代社会的公众生活起到了重要的作用，对于提高公众的生活福利意义重大。公共工程的建设具有外部性，一项公共工程建设与否，在何处建设，由谁出资建设，由谁负责施工，建成后归谁所有，以及如何运营以满足公众日常需求等问题的决定往往会涉及到许多人的切身利益，因而成为整个社会关注和争论的焦点。公共工程具有以下特点：一是大型公共工程一般为公共物品或准公共物品，其消费具有一定的非排他性和非竞争性；二是存在双重委托代理关系，即社会公众将财政税收委托政府管理，政府再委托相关单位或部门进行工程建设；三是工程复杂，表现在参建单位多，工程规模
4、大，技术难题多，建设条件复杂并具有开放性；四是投资出发点不是单纯考虑工程经济效益，而是追求经济效益、环境效益和社会效益等综合效益。这些特点决定了其工程建设管理过程是一个复杂巨系统，其系统特征要求对工程项目管理模式不断创新，进而推动我国公共工程建设（曹宝琴，2009） 。 公共管理学界单独分析公共工程的论著甚少，一般将其作为公共项目、公共产品的一个主要部分进行研究。萨缪尔森认为，公共产品是所有成员集体享用的集体消费品，社会成员可以同时享用该产品；而每一个社会成员对该产品的消费都不会减少其他社会成员对该产品的消费。根据公共产品理论，对于市场反映不出消费者偏好的商品和服务，市场规则不能进行资源的分配
5、。这种消费者偏好在市场上反映不出来的商品3或服务即是公共产品。公共产品的共享性及非排他性使得私人部门很少有动力去生产，导致公共物品和服务供给不足，因此政府必须介入。公共选择理论则认为，政府并不像人们所想象的那样完全代表公共利益，至少与市场一样并不是完美的，市场的失灵并不是把问题交给政府去处理的充分条件。结果是，现代西方国家在公共产品提供上经历了一个由市场到政府再到市场提供的曲折历程。目前，现代工业化国家运作模式是允许私人部门参与基础设施建设和运营，建立一种公共部门与私人部门伙伴关系。基于以上认识，根据公共工程的非竞争性和受益的非排他性两大特性，可以这样对公共工程做出定义，即一定范围内，具有非竞
6、争性、非排他性特点，以政府投资为主的基础设施和建设项目（王晓生，2009） 。 我国从开始推行招标投标制度距今已经有 20 多年的时间。上世纪八十年代初，为了适应经济体制改革的需要，在政府的强制推动下，我国在工程建筑行业实行了工程招投标制度。随着中央新增投资的持续投入，大量公共工程的资金投入也在不断加大。2006 年修订的审计法第二十二条明确规定：“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督” 。研究大部分还停留在事后审计，未认识到事前审计和事中审计在招标投标过程中的有效性，对招标投标的各项风险进行事先防范和适时避免，且研究的方法过于单一且理论化。在当今及未
7、来风险管理审计的模式下，认为任何建设项目都有风险，风险管理是决定建设项目成功与否的关键。所谓的风险管理是指经济单位对可能遇到的风险进行预测、识别、评价、分析，并在此基础上有效地4处置风险，以最低成本实现最大的安全保障的科学管理方法。在建设项目中不同的设计阶段、建设阶段，有着不同的风险源和风险，因此对于建设项目的风险管理措施也应有相应的变化和调整。于是，在当今风险管理审计的模式下，提出该课题，期望对招投标市场的发展略微有所帮助。 公共工程招投标制度是一种控制政府投资预算与提高建设质量的有效制度安排，被广泛应用在各种项目的投资中，其对项目质量保证和效益的提供发挥着不可或缺的重要作用。我国招投标历史
8、的发展是从 1980年实行公共工程建设的公开招投标试点开始。1985 年 6 月 14 日颁发建设工程招标投标暂行规定 ，开始全面推行公共工程建设招标投标这种方式。2000 年 1 月 1 日中华人民共和国招投标法颁布实施，其配套的中华人民共和国招标投标法实施条例（草案） 也在 2011 年 11 月 30日原则通过审议，2012 年 2 月 1 日实施，为我国招投标的国际化规范发展打下基础。 公共工程招投标审计是指对公共工程勘察设计、施工等各方面的招标和工程承发包的质量及绩效进行的审查和评价。公共工程招标投标可以进行事前、事中、事后的审计监督，对重点公共工程的招标投标采用跟踪审计的方式，对有
9、关招标投标的重要事项进行专项审计或审计调查。公共工程招投标审计的目标是审查和评价招投标环节的内部控制及风险管理的适当性、合法性和有效性；招投标资料依据的充分性和可靠性；招投标程序及其结果的真实性、合法性和公正性，以及工程发包的合法性和有效性等。 根据检索的文献，较早提出招投标审计的是朱新5国先生于 1996 年在招投标审计刍议中认为，需要重点对招投标过程的真实性审计、标底的真实性审计、变更及标底以外项目的审计、施工合同内容的执行情况审计。随着公共工程的不断发展，招投标所处的环境也变得更加复杂，要做好招投标审计工作，也更要不断地完善自身的体制和制度。 学者对我国的招投标市场中的问题进行了很深入地
10、研究并提出了有效的治理方针，主要代表观点有：沈万君（2002 年）在抓住四个环节深化建设项目招投标审计中提出要按照审计机关国家建设项目审计准则第七条的要求具体抓住招投标程序，深化建设项目招投标审计；吴泽宽老师在浅谈建设项目招投标工作的审计中从内部审计的立场出发，强调对招投标工作的审计，强调审计在招投标工作中的独立性，内部审计人员在招投标工作中的介入时机，提出内审人员应在开标评标阶段介入做到事中审计及时发现问题并改正，从招标条件、招标文件的完整性、标底与报价的真实准确性、过程中评委打分、投标单位投送标书的情况、开标评标会议的程序这几个要点加强招投标工作的审计；朱恒金（2003 年）在论加强建设项
11、目招标投标的审计与监督中明确提出从招标投标程序的合法合规、中标单位资质的真实合法、开标评标和中标的审查、中标后的跟踪审计、招标方和投标方的经济责任、招投标过程中的经济腐败这几方面加强招投标审计，并提出建立职务犯罪预防与监督体制从源头上治理招投标过程中的问题，如加强制度建设、加强舆论监督、加强群众监督。 二、公共工程招标投标常见错弊 6在公共工程招投标工作实践中，还存在许多不规范的竞争和不规则的运作。其中比较突出的问题有： （一）招标单位、评委、政府有关职能部门负责人和业务人员收受投标方贿赂的职务犯罪现象。由于招标投标单位无视法律，工程招投标日益成为职务犯罪的高发部位。本来招标投标是“阳光工程”
12、 ，却成了“暗箱操作” ，大量的金钱流入了个人腰包，腐败也就由此产生了。通过招标投标本可以节约资源，却变成了浪费资源；本可以提高工程质量，却变成了“豆腐渣”工程。 （二）招标方搞假招标， “明招暗定” 。假招标就是招标人通过种种弄虚作假的方式“明招暗定” ，招标人从中谋取种种好处，其背后往往隐藏着利用职务的经济犯罪或腐败现象。例如，某水厂工程投标中，业主经过资格预审，确定了 6 家投标单位，组织了庞大的考察团对拟参加投标单位进行了考察。投标单位兴师动众，热情接待。而实际上，在考察前业主就已经确定了一家意向单位，并根据意向单位的组织特点、获奖情况、报价及施工技术方案等要素，为其设置评标程序及评标
13、办法，让其中标。 （三）招标方任意肢解工程项目规避招标。有的招标人任意肢解工程项目是为规避招标，也有的招标人肢解工程项目是为了关照某些特别的投标单位。例如，某市社会福利服务中心工程招标。投标组织接到标书后，个个摇头。因为投标书载明，这一部分子项目不在本投标范围，那一部分材料不在本招标圈内，一个完整的建安工程项目被分割肢解成十几块，而且被肢解的都是利润高的部分，真是“中标组织啃骨头，内7定组织吃肥肉” 。 （四）投标方相互串通搞“陪标”或者与招标人串通投标方之间“陪标” 。有些投标单位为了使自己“合法中标” ，便私下找几个投标单位给其“陪标” 。而陪标单位根本就无意问鼎，在招标中“自然”不能中标
14、。 （五）投标方有意压低标价或者故意串通哄抬标价投标。我国建筑市场上施工队伍众多，僧多粥少，为了承揽工程，不惜血本压价，搞恶性竞争，无序竞争。最终失去了招标投标本来的客观公正，保证工程质量，提高经济效益的目标。压低报价，只会导致两个结果：一方面在既定的施工技术水平和管理条件下，压低报价又要有利可图，施工单位往往在施工时偷工减料，导致工程质量下降，出现了“豆腐渣”工程；另一方面尽管中标价压低，施工单位就会在施工过程中以各种理由要求建设单位追加资金，最后决算价严重超标，失去了招标投标本身所具有的约束作用，招标投标过程中所发生的各项费用也没有发挥效益。 公共工程的发包人利用职权收受投标方的种种贿赂或
15、收受投标方各种名义的回扣、手续费，归个人所有或将工程发包给子女、亲属的公司或与己有直接或间接经济利益关系的承包商，搞假招标。招标人通过种种弄虚作假的方式“明招暗定” ，招标方从中为个人谋取种种好处，其背后往往隐藏着利用职务的经济犯罪或腐败现象。公共工程建设过程中职务犯罪的原因是多方面的，究其根本原因则是公共权力的失控和滥用。公共权力是根据公共意识组织、协调和控制社会公共生活的力量，它是基于人类共同生活的需要而产生的。自国家产生以来，公共权力主要表8现为国家的政治权力。 三、公共工程招标投标审计内容 国家审计和国家计委特别强调和重视对国家公共工程招标投标的审计和稽查， “审计组和审计人员对公共工
16、程勘察、设计、施工、监理和供货等方面的招标投标和工程承发包情况进行审计，应当审查招标投标程序和中标单位资质的合法性，以及工程承发包管理的合法性和有效性” 。因此，公共工程招标投标审计的内容主要有以下几个方面： （一）公共工程招标投标程序合法、合规性审计。公共工程招标投标的程序按照招投标法规定主要包括：招标、投标、开标、评标、中标和订立书面合同。审计的主要内容有：首先，审查公共工程是否属于招投标法规定必须进行招标的项目，并且进一步审查建设单位是否按规定的公开招标或邀请招标的方式进行招标；其次要审查招标单位是否在规定的时间和地点按规定的要求进行公开开标、公平评标与公正决标，有无舞弊、泄漏标底的行为
17、发生；再次，要审查招标单位是否与中标单位按法律规定签订合同，是否符合招投标法和合同法 ，是否影响招标投标的实际效果。 （二）对中标单位资质的真实性、合法性审计。结合招标文件重点对中标单位是否是法人或是依法组建的经济组织；资质是否符合招标文件的要求；进一步审查中标单位的技术力量和财务状况，是否是投标单位中最佳单位。针对我国公共工程招标投标过程中存在的问题，在加强审计监督的同时，要从认识上和措施上完善公共工程招标投标经济责任制。首先，要创造公共工程招标投标有序竞争的市场条件，加速市场经9济建设和健全市场机制；加大公共工程招标投标腐败审计的审查和处罚力度；学习招标投标工作先进地区的管理经验，积极推行
18、“无标底”招标和试行“量价”分离和 FIDIC 条款。 （三）开标、评标和中标的审查。开标是否按规定进行，审阅开标会议的公证书和现场记录，招标人是否最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准，投标价格是否合理。看中标人是否将中标基建工程的部分文件，关键性工作包给他人完成。评标委员会是否由招标人和有关技术、经济方面专家组成，并保证五人以上单数，专家不少于 2/3，有八年以上工作经验和高级职称。（四）中标后的跟踪审计。中标后要对工程质量、工程进度、采购物资、设备的型号、质量等进行跟踪审计，看是否按合同执行，并达到招标文件提出的要求。在基建工程招投标审计过程中，除了采用传统的审计方法外，还要充分
19、利用现代信息技术，对招标投标实行事中审计。采用往上查寻法、调查询问法相结合，通过互联网询价，建立材料价格数据库备用。对大宗物资采购要搞调查研究。对吃回扣、索贿的要询问、调研查询相结合，注意发现大案要案的线索，对招投标双方互相串通而中标要依法查处。 （五）加强公共工程招标方、投标方的经济责任审计。在中华人民共和国招标投标法第五章“法律责任”中明确规定招标方、投标方、招标代理机构和评标委员等主体应负的经济责任和法律责任。 审计人员重点审计公共工程招标投标过程中，招标方、投标方、招标代理机构和评标委员等主体应负的经济责任和法律责任的履行情况。10在中华人民共和国招标投标法中规定：招标方不得以任何方式
20、将应招标的项目而不招标或将必须进行招标的项目化整为零或者以其他任何方式规避招标。 规定投标人相互串通投标或者与招标人串通投标的，投标人以向招标人或者评标委员会成员行贿的手段谋取中标的，中标无效，构成犯罪的，依法追究刑事责任。 招标代理机构泄露应当保密的与招标投标活动有关的情况和资料的，或者与招标人、投标人串通损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的，依法承担赔偿责任。情节严重的，暂停或直至取消招标代理资格；构成犯罪的，依法追究刑事责任。 （六）开展公共工程招标投标中职务犯罪预防与审计。公共工程招标投标职务犯罪预防与审计是以防治经济腐败为目标，由独立的特定审计主体（国家审计和内部审计） ，运用专门的方略、手段和规程，对国家公职人员在招标投标过程中的违法违纪犯罪行为进行审查、监督和防范的特种审计。 它强调查处与防范相结合，并以防范为主，经济腐败审计采用腐败风险导向审计模式，即以具有审计价值（发生贪污腐败可能性较高）的疑点线索或移交的案件为起点，确立审计项目，安排特种审计查证。实施以审计为主，纪检监察、检察等其他监督部门全程紧密配合协作的审计查处，并适时进行内部控制分析评价，提出完善内控机制建议，加强公共工程招标投标过程中职务犯罪预防与监督。建立职务犯罪预防与监督机制，从源头上治理招标投标中存在的问题。
