1、1公务员聘任制研究综述摘 要 2005 年 4 月 27 日， 中华人民共和国公务员法 （以下 简称公务员法 ）获得通过。与国家公务员暂行条例相 比， 公务员法在聘任制规定方面有许多创新之处。国内学 者也对公务员聘任制进行了多方面的研究。 关键词 公务员法 聘任制 人才 作者简介：赵晖，洛阳师范学院信息技术学院助教，硕士，主 要从事人力资源研究。 中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2013） 05-156-02 公务员法在 2005 年刚出台的时候，就引起的国内学者们的 关注。许多学者将新出台的新法公务员法与 1993 年颁布实 施的旧法国家公务员暂行条例进行
2、比较，从旧法的角度去 探讨新法在公务员聘任制方面的创新之处。一些学者对公务 员法中的聘任制还冠以“创新”之词。还有些学者认为，新 法与旧法相比，公务员聘任制得到进一步明确和规范，也就进 一步完善了。 由于公务员法是一个法律文件，其中对于公务员聘任制的 相关内容的规定相对精炼概括，这就给学者们留下了充足的空 间，让他们去解读公务员法中对公务员聘任制的文字规定 2。 一、对公务员聘任制的利弊分析 作为一个新的事物， 公务员法关于公务员聘任制的规定刚 一出台，就引来学者们的热烈讨论。大家就这一新制度的利弊 ，争论不一。学者普遍认为，在公务员法颁布之前，我国 的公务员制度存在着许多弊端，最明显的就是公
3、务员只进不出 ，造成公务员队伍恶性膨胀；缺乏竞争机制，导致公务员办事 效率低下，官僚主义严重，等等。 鉴于这种情况，一些学者认为，公务员聘任制是公务员制度的 一大创新，具有很大的进步性。这些学者的主要观点如下： （一）公务员聘任制引入了市场机制，具有开放灵活的特点 李军娟等学者认为，实现公务员聘任制度，主要是引入现代企 业对人员进行合同管理的经验，加入市场竞争的元素，从更广 阔的范围内选拔优秀人才进入机关，激活公务员队伍，可以消 除长期实行委任制带来的公务员能进不能出、缺乏活力等负面 影响。 刘权认为，实行公务员聘任制不仅具备录用方式灵活的特点， 而且管理方式也不同，使解决纠纷的机制有了新的突
4、破，打破 了公务员任职期限的终身制现象。 （二）公务员聘任制可以满足机关对特殊人才的需要，降低机 关的用人成本，提高机关人员的工作效率 纪培荣、王立荷认为，实行聘任制公务员便于机关从社会上选 3拔具有某些高新技术或专业知识的特殊人才，提高机关的工作 效率。而一些事物性、辅助性的工作，机关可以直接聘任人员 来使用，降低培训成本。这都突出了政府的成本效益意识。另 外，根据合同，聘任制公务员与机关的隶属关系一旦到期，聘 任制公务员即自动解除与机关的关系，这也免除了机关对其进 行“终身雇佣”所负担的财政。 郭利认为，实现公务员聘任制，有利于公务员队伍的新陈代谢 ，提升公务员队伍的整体素质，创新了公务员
5、的更新机制。 （三）公务员聘任制可以开辟公务员职业生涯管理的新型路径 赵泽洪、胡丽文认为，对公务员来说，聘任制是一种更大范围 、更加自由的职业选择，这种新型路径在更大程度上实现了人 适其职、人尽其能，为公务员系统增添了生机和活力；对组织 而言，内部两个系统间的人才的双向流动，既满足了公共管理 对高新技术人才的需要，也有利于节约招聘培训的成本，提高 公共效率。 另一方面，有些学者则对公务员聘任制持一种谨慎和保留的态 度，认为这一制度并非有些人想象的那么有效。这类观点如下 ： 第一，公务员聘任制难以解决“流动”问题。针对 2008 年温州 实行的公务员聘任制，张成才认为，目前，公务员聘任制只是 拿
6、出部分岗位来聘任人才，并非在整个公务员队伍中进行，甚 至在聘任制公务员聘期结束如果考核合格还有可能变“聘任” 4为“委任” ，这根本没有解决公务员“流动”的问题。 第二，公务员聘任制将进一步加重机关的财政负担。从深圳、 上海浦东以及温州地区实行的聘任制公务员政策来看，被聘任 的公务员的工资是一般公务员的数倍，而这些工资依然是在机 关的工资限额之内，这将进一步加重政府的财政负担。 第三，目前实行的公务员聘任制，无法也很难形成一套有效完 备的公务员管理制度。陈林、张林盛也认为，目前我国的公务 员聘任制的相关配套制度还很不完善，例如聘任制公务员的准 入标准不够明确，再就业工作年限的计算问题难以前确定
7、，以 及党、团关系的管理问题等。 寇凤超指出， 公务员法缺少对聘任制公务员解聘后的补偿 问题的相关规定，并且对乡镇中聘任和选任的一些干部的身份 也没有明确的规定。这些都是需要完善的地方。 第四，人事争议仲裁制度的不完善性，难以保证公正地调节聘 任制公务员与所在机关发生的争议。贺日开认为，公务员聘任 制虽然引入了市场竞争的机制，但是能否取得成功，还要依赖 于公正的人事争议仲裁制度作保障。因为公务员法中确立 的人事争议仲裁制度存在着固有的缺陷，如难以确保仲裁机构 及其组成人员的独立性，所以很难保证在聘任制公务员与所在 机关发生争议时，依照人事仲裁制度作出的裁决是公正和公平 的。因此，贺日开认为，要
8、真正发挥公务员聘任制的优点，除 了要增强仲裁机构和仲裁人员的独立性，完善人事争议仲裁制 5度以外，还应当建立公开公正的聘用制度，要改革目前公务员 聘用方面存在的身份、户籍、地域等方面的限制和歧视，使更 多的人参与机会均等的竞争。 二、将公务员聘任制与政府雇员制进行比较研究 在我国，早在公务员聘任制实行之前，某些地方政府已经采取 政府雇员制，作为人事制度改革的一种尝试。至于公务员聘任 制与政府雇员制之间的比较研究，学者主要集中研究二者之间 的联系与区别，以及公务员聘任制对政府雇员制的扬弃等方面 。 杨炳君、张悦认为，公务员聘任制与政府雇员制，两者在目的 、管理方式等方面都有相同之处，并且二者都是
9、对国家公务员 任用方式的补充等。由于政府雇员制存在着种种缺陷，因此公 务员聘任制需要吸收政府雇员制的优点，并对其缺点进行改进 ，在此基础上建立起来。 郑迎春认为政府雇员制作为我国地方政府改革的制度创新，将 不可避免地给公务员制度带来极大的影响和冲击，表现在政府 雇员制突破公务员永业制和稳定性，增强了政府雇佣关系的弹 性；改变了公务员管理的“规则控制” ，实现了工作考评的“ 结果取向” ；改变了公务员的“通才性质” ，实现了技术精英 管理等。当然，他们也提及政府雇员制能否有效推动公务员制 度的改革，还需要行政体制的配套改革。 三、对公务员聘任制的立法思想进行研究 6一直以来，中国的公务员制度建设
10、都是以马克斯韦伯的科层 官僚体制理论为核心。随着时代和社会的发展，学者普遍都看 到了这种理论的弊端，因此，中国的公务员制度建设必须吸收 新的因素。 纪培荣、王立荷等学者认为，随着新公共管理运动的兴起，为 了消除传统官僚体制下的弊端，当代西方国家公务员制度由封 闭型逐渐向开放型改革。这种改革也带动了中国进行公务员体 制的改革。另外，中国实践中也有对聘任制公务员的需求。 2002 年吉林省试行的政府雇员制就是征兆。 除了新公共管理理论以外，刘权还认为，公务员聘任制还是对 组织权变理论的一种回应，指出随着社会、经济的不断发展变 化，对公务员实行职位聘任制，可以建立灵活的、富有弹性的 职位形式，从而使
11、政府能够更高效的管理和提高更优质的公共 服务。 杨炳君、张悦认为，在中国实行公务员聘任制，具有深刻的理 论背景和现实依据：首先，支撑现有公务员体系的理论基础自 身具有的局限性；其次，为维持庞大的公务员队伍所支付的高 额人工成本也是导致用人方式改革的原因之一；最后， 缺乏竞 争性的薪酬制度使公务员队伍难以吸引专业技术人才。 王燕慧认为，作为一种开放弹性的人力资源管理模式，公务员 聘任制体现了吸收了政府雇员制的合理因素，减少聘任制和政 府雇员制两种机制的运作成本，开发当前公务员制度内的体制 7资源的立法思想。无论是从人力资源管理方面看，还是从制度 经济学的角度看，公务员聘任制都具有创新的价值所在。
12、 魏潇潇、刘辉则称，公务员聘任制的思路与“企业型政府”的 内容有相近之处，即引入以市场为导向的公共管理模式，运用 企业管理的精髓理念来重新塑造政府的管理模式。同时，他们 还指出，由于自身的局限，公务员聘任制只有与选任制、任命 制结合起来，三者相互配合，才能构建一个和谐、统一、高效 的公务员选拔制度。 四、以独特的视角研究公务员聘任制 自实施公务员聘任制以来，一些学者以独特的视角对这一制度 加以研究，力求更全面的认识和了解公务员聘任制的深刻内涵 。 王燕慧从新公共管理的视角研究公务员聘任制的创新之处。陈 林、张林盛着重研究人事“双轨制”下政府公务员聘任制存在 的内在缺陷以及补充和完善措施。毕诗成
13、指出，中国在借鉴外 国政府采用聘任制的经验时，不能只看到聘任、合同、解聘等 这些表层的东西，需要重点学习的是这些国家在制度安排上的 智慧，领悟其理念的核心内容，并结合中国的实际国情加以研 究。何俊青从政府人工成本的角度，论述了公务员聘任制与政 府人工成本控制的关系，指出实行公务员聘任制是节约政府人 工成本的有效途径。 五、对公务员聘任制的实践方面的研究较少 8目前，大多学者的研究都是集中在理论层面，很少涉及公务员 聘任制在具体实践方面的实施效果的分析。另外，学者在分析 聘任制公务员存在着弊端的时候，很少提出具体的补充措施。 只有陈林、张林盛在分析了公务员聘任制的缺陷之后，分别针 对专业性较强的
14、职位和辅助性职位提出了富有价值的补充措施 的建议。这些方面是需要加强研究的。 参考文献： 1李军娟.公务员法中的职位聘任制度.社科经济.2006 （12）. 2刘权.试论中国公务员聘任制公务员.中南财经政法大学研 究生学报.2007（5）. 3纪培荣，王立荷.对公务员法中“聘任制”规定的解读 .政法论丛.2007（5）. 4郭利.公务员制度的重大发展.实践.2005（9）. 5赵泽洪，胡丽文.我国公务员职业生涯管理路径从公 务员法的视角分析.中国人力资源开发.2005（12）. 6张成才.新晚报.2008 年 4 月 1 日. 7陈林，张林盛.人事“双轨制”下政府公务员聘任机制的补 充与完善.
15、山西青年管理干部学院学报.2008（1）. 8寇凤超.试析公务员法的十大缺憾.行政论坛.2006（ 4）. 9贺日开.公务员法中的制度创新与疏漏兼与何颖教授商 9榷.中国行政管理.2006（12）. 10杨炳君，张悦.公务员聘任制是在政府雇员制基础上的发 展与完善.行政与法.2007（6）. 11郑迎春.征服雇员制倒逼中国公务员制度改革.学术论坛 .2007（1）. 12王燕慧.公务员法的突破以新公共管理为视角. 湖北省社会主义学院学报.2006（3）. 13魏潇潇，刘辉.论公务员聘任制.法制与社会.2007（1） . 14毕诗成.有关聘任制公务员 什么是聘任制公务员. . 15何俊青.聘任制与政府人工成本的控制.黑龙江社会科学 .2004（4）.
