1、1公民提起公益诉讼之现状及其可行性分析摘 要 本文以新民事诉讼法中关于公益诉讼的修改内容为背景，结合我国公益诉讼制度的历史与现状分析赋予公民个人提起公益诉讼的价值与意义。同时比较研究世界上公益诉讼制度发展较为成熟与完善的国家针对公民提起公益诉讼的现状及其经验，在此基础上探讨我国将公民个人列入享有公益诉讼原告资格主体的可行性，并分析可能存在的问题与缺陷、结合国内外学说与实践经验提出解决方式。 关键词 公益诉讼 原告资格 比较法 主体扩张 滥诉规制 作者简介：欧宇，中南财经政法大学法学院。 中图分类号：D925 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2013）07-120-02 一、研究背
2、景 随着市场经济的发展和法制观念的深入人心，人们的眼光不再局限于对自身利益的关注，而将更多的目光投向影响社会发展和人类进步的公共利益。近年来环境污染和食品安全事故等侵害众多消费者利益的事件不断发生，使人们希望通过法律手段维护公共利益的诉求日益强烈。公益诉讼，是指特定主体根据法律的授权，就侵犯国家利益、社会公共利益的行为提起诉讼，由法院依法处理的司法活动。公益诉讼致力于维护遭受损害的社会公共利益，主张通过个案的方式经由现存的法律程序实现变革，是在承认现存政治和法律秩序的前提下试图推进法律制度的2完善和社会的进步。 近十年来，全国人大代表和有关方面曾多次提出在民事诉讼法中增加公益诉讼制度。十一届全
3、国人大常委会第二十八次会议表决最终通过的关于修改中华人民共和国民事诉讼法的决定首次将公益诉讼制度写入民事诉讼法。自 2013 年 1 月 1 日起施行的新民事诉讼法第55 条规定：对于污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。这一条款的确立使中国公益诉讼制度迈出跨越性一步，将在制度层面化解实践难题：不仅有助于消除法院立案方面的顾虑，还会更好地引导当事人和司法机关开展公益诉讼活动、促进公益诉讼发挥应有的社会功能。 然而我们注意到，由于我国民事公益诉讼还处于探索阶段，相比其他公益诉讼制度发展较为成熟与完善的国家，我国提起公益诉讼的主体
4、为“法律规定的机关”和“有关组织”两类，而将“公民个人”排除在外。但我们不得不承认，对于纠纷诉讼主体而言，当今社会上最活跃的、最众多的，莫过于公民个人。公民是自然人，在民事诉讼中的诉讼地位应当与法人相同。对于社会公共利益的损害，公民理应有提起诉讼的权利。但没有法律上的支持，公民个人提起公益诉讼往往是败诉的结局。 二、我国公益诉讼现状 古罗马法有谚语“没有原告就没有法官” ，公益诉讼原告资格是行使诉权、提起公益诉讼的关键，是通过民事司法手段维护国家利益和社会公益的前提条件。司法的被动性，决定了即使有损害国家利益或社会公益的行为发生，但如果无人起诉，人民法院也将无能为力。 3在我国实践中，公益诉讼
5、绝大多数都是由社会团体和政府机关提起的。尽管近年来公民个人以维护公共利益为目标的民事公益诉讼层出不穷，但大部分都被法院以原告不具备起诉资格而不予受理或驳回起诉。而“法律规定的机关”和“有关组织”作为法律规定的有资格提起公益诉讼的主体，在行使公益诉权时，往往有其局限性：政府机关及社会团体只是作为一个代表，多数情况下是在某一行为产生严重的社会危害性时才会向法院提起诉讼，虽然法律赋予了他们这一权利，但是在现实中往往怠于行使，使这一规定只流于表面。 因此，虽然我国现阶段民事活动经济中损害国家利益、社会公共利益的事件大量发生，却往往因无人起诉或相关主体不愿诉、不敢诉、不能诉、怠于诉而得不到法律救济。 三
6、、世界各国个人提起公益诉讼的比较研究 公益诉讼制度源于罗马法。在罗马诉讼程序中，存在私益诉讼和公益诉讼之分。私益诉讼是为保护私权而设，仅特定的个人可以提起；公益诉讼是为保护社会公共利益而设，除法律有特别规定外，凡市民皆可提起。自罗马法创始公益诉讼以来，两大法系的代表性国家几乎都产生了公益诉讼制度。 美国是现代公益诉讼制度较为健全的国家。美国国会于 1890 年通过谢尔曼反托拉斯法案，该项法律规定对于违反托拉斯法案的公司，司法部门、联邦政府、团体乃至个人都可以提出诉讼。这项法案的出台，标志着公益诉讼制度在美国的诞生。美国在 1914 年制定的克莱顿法以及环境法中关于公益诉讼已经形成了一套完备的制
7、度，使得公民提起4诉讼有法可依。美国的公益诉讼强调公民在法律实施中的重要作用，强调并保障个人在公益诉讼中的诉权，这不仅仅是为了救济受害者，更在于体现法实现过程中的民主精神。 英国的“检举人诉讼”也属于公益诉讼即私人可以请求检察长让自己去督促那些为维护公众利益的诉讼。同时，英国的相关法律也已将公民个人纳入公益诉讼原告范围。如污染控制法规定：“对于公害，任何人都可以提起诉讼。 ” 印度的最高法院通过积极的改革方式，强调任何人和团体都可以提起公益诉讼来实施社会上弱势群体的集体权利。并独创“书信管辖制度” ，即法院可以根据任何人或者社会组织写来的书信或提交的新闻报道行使公益诉讼的管辖权。此外，日本的民
8、众诉讼制度同样具有明显的公益诉讼的特征。 我国台湾地区公益诉讼也将公民列入享有原告资格的主体。台湾地区行政诉讼法第九条对公益诉讼规定：“人民为维护公益，就无关自己利益及法律上利益之事项，对于行政主体的违法行为，得提起行政诉讼，但以法有特别规定者为限。 ” 在对世界上公益诉讼制度发展的较为完善的国家的比较研究中我们不难看出，任何个体（包括公民、私法人和非法人组织）为维护公益提起诉讼，是公益诉讼的一大突出特点。各国立法规定的民事公益诉讼原告范围十分广泛，具体规定虽然不尽相同，但大都采取了包括国家机关、社会团体、公民在内的多元化的公益诉讼原告资格模式。公民作为公共利益的代表，享有公益诉讼原告资格在外
9、国的立法中已经普遍存在。5为加强对公共利益的保护，扩大公益诉讼主体范围、将公民个人列入享有原告资格的主体中已经成为一种趋势。 四、我国公益诉讼主体制度的发展方向 （一）赋予公民个人提起公益诉讼的权利将成趋势 从世界有公益诉讼制度的国家实践来看，若法律没有特别的规定，一般都赋予普通公民提起公益诉讼的资格。我国应当将逐步公民纳入提起公益诉讼的主体： 1.将公民纳入提起公益诉讼的主体范围是宪法原则的体现。我国宪法第二条规定“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。 ”这里的一切途径应当理解为包括诉讼救济在内的各种途径。公益
10、诉讼是人民当家作主，管理国家事务的体现之一，提起公益诉讼赋予公民在国家利益和社会公共利益受到损害、而有关职能部门不履行职责时，直接行使管理国家事务的权利。 2.公民个人提起公益诉讼是其对社会监督的一种方式。公民分布在各个阶层、各行各业，是社会利益最广泛、直接的监督者。同时在实践中国家机关和社会团体提起的公益诉讼最初也往往是由公民检举和揭露的。因此，应当允许公民通过公益诉讼的方式进行社会监督。 3.公民提起公益诉讼是制约绝对权力、民主的体现。政府是公共利益的代表，但政府作为独立的法人有其自身利益之所在，同时组成政府的各个部门以及其工作人员也有各自的利益，这些利益在某些时候可能与公共利益相冲突，如
11、地方保护主义、部门保护主义等。这时，赋予公6民提起公益诉讼的权力就是“权利制约权力原则”在司法领域的具体体现。 4.相比其他主体，公民提起公益诉讼有其独特的优势。公民是公共利益的最直接也是最终受益者，他们能够从自身利益出发保护公共利益，相比国家机关与社会团体的被动性、局限性，公民个人提起公益诉讼具有更高的主动性与积极性。同时，赋予公民公益诉讼原告主体资格有利于公民民主、参政意识和权利意识的增强。 （二）个人提起公益诉讼易产生的弊端及其解决方式 为了加强对公共利益的保护，当下多数研究公益诉讼的学者都赞同应当扩大诉权主体范围，对提起公益诉讼的原告资格进行扩展。但也有部分学者认为如果过度放宽公益诉讼
12、对原告资格的限制，极易降低司法程序的进入门槛，可能会导致滥诉的产生，不但会给无辜的相对人造成诉累，也将极大地浪费国家宝贵的司法资源。但是，将公民提起公益诉讼视为洪水猛兽而一改排斥的态度是不恰当的。首先，就我国目前的诉讼环境而言，公民滥诉的情况并不像英美国家一样普遍，不能与其一概而论。其次，在我国当前其他诉讼主体严重缺位以及行政执法严重不足的情况下，开放公民诉讼对于环境保护、消费者维权等是非常必要的。同时，我们也可以采取适当措施来避免公民滥用公益诉讼： 1.设立严格的预先审查制度。为防止公益诉讼中原告滥用公益诉权，立案时先予审查，将受理案件的范围严格限定于“公共利益收到侵害，影响大多数人的合法权
13、益” ，符合条件才能立案受理，避免滥诉的发生。 2.设立公民公益诉讼的行政前置程序。作为利益救济的最后一道防7线，司法手段应该是在已经穷尽其他救济手段尤其是行政救济手段之后才介入的。如美国环境法规定，公民必须在提起环境公益诉讼前 60天通知美国环保署、州政府以及其将要控制的对象。我们可以借鉴外国的做法：公民只有在向相应行政管理部门报告或检举后、没有得到依法处理的前提条件下，才能以自己的名义向人民法院提起公益诉讼。 3.完善滥用公益诉权侵权责任制。通观世界各国，大陆法系和英美法系的代表性国家都对滥用诉讼权利及其法律后果作出了相关的规定。例如美国英国有程序正当原则，德国民法典上有禁止诉讼欺诈和诚实
14、义务的一般条款，日本的民诉法明确规定了禁止当事人故意拖延诉讼等滥用诉讼权利表现的规之措施。我国可以借鉴国外经验，建立并完善规制滥用诉权行为的侵权损害赔偿责任制度，明确规定对滥用诉权人的处罚措施，预防滥诉的发生。 4.完善相应的救济制度，如可以支持被诉人就因滥用诉权发生的包括律师费在内的合理损失提出赔偿请求等，一方面救济滥用诉讼权利行为侵害的当事人的合法利益；另一方面可以有效地制止滥诉的发生。 今天的中国身处一个改革的时代，一个迈向法治的时代。目前中国的法制改革主要是一场自上而下进行的改革运动，这种通过大规模的立法和法制宣传等方式进行的运动为中国特色社会主义法律体系的建立、全民法律意识的提高做出
15、了巨大贡献。然而，这种自上而下的运动在某种程度上并不必然会导致法治的实现，因为如果权利主体的争取、没有实现权力的制衡，法治很可能仅仅是一个空中楼阁。而公益诉讼这种自下而上的法律行动展现的正是这样一种推动法治进步的社会现实力量：8个人提起公益诉讼象征着公民权利的觉醒，体现了理性的法律精神，正是对改革、实现法治的需求的回应。这符合公益诉讼的发展趋势，同时利于与国际公益诉讼接轨。 注释： 吕忠梅.环境法新视野.中国政法大学出版社.2000 年版.第 88 页. 陈新民.行政法学总论.三民书局.2000 年版.第 361 页. 颜运秋.公益诉讼法律制度研究.法律出版社.2008 年版.第 12 页. 范小华，李刚.突破传统诉讼理论，打开公益救济之门民事公益诉讼原告制度研究.国家行政学院学报.2008（3）. 肖建国.民事诉讼中的私人执法；于汤欣主编.公共利益与私人诉讼.北京大学出版社.2009 年版.第 300 页. 齐树洁.环境公益诉讼原告资格的扩张.法学论坛.2007（3）. 邓一峰.环境诉讼制度研究.中国法制出版社.2008 年版.第 257 页. 贺海仁.公益诉讼法的新发展.中国社会科学出版社.2008 年版.第1 页.
