1、1公诉阶段羁押必要性审查的困境与出路摘 要 新刑事诉讼法第九十三条建立了检察机关捕后羁押必要性审查制度后， 人民检察院刑事诉讼规则对这一制度进一步细化，但基层检察院公诉部门通过启动羁押必要性审查制度，建议相关部门变更强制措施或释放犯罪嫌疑人的实例却远低于预期。本文试通过从四个角度分析基层检察院公诉部门实施羁押必要性审查制度困境的原因，探寻落实这一制度的方法。 关键词 公诉阶段 羁押必要性审查制度 公诉部门 作者简介：林燕嫔，广州市越秀区人民检察院。 中图分类号：D925 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2013）08-087-02 新刑事诉讼法第九十三条增加了检察机关捕后羁押必要
2、性审查制度，矛头直指司法实践中存在的超期羁押及不必要关押问题，希望通过这一制度改变以往一押到底的做法，保障公民的基本权利和自由，防止公权力对公民权利的侵害。捕后羁押必要性审查制度的建立及其后人民检察院刑事诉讼规则对这一制度的进一步细化，强化了社会各界对这一制度的推崇与期待。然而，新刑事诉讼法实施至今，人民检察院公诉部门通过启动羁押必要性审查制度建议公安机关对犯罪嫌疑人变更逮捕措施为取保候审措施实例远低于预期，原因为何？笔者试通过从以下方面分析基层检察院公诉部门实施羁押必要性审查制度困境的2原因，探寻解决之路。 一、公诉阶段羁押必要性审查困境的原因 （一）现行制度未规定捕后羁押必要性的审查标准
3、新刑事诉讼法仅通过一个条文建立了检察机关捕后羁押必要性审查制度，即检察机关对被逮捕后的犯罪嫌疑人、被告人，经审查认为不需要再继续羁押的，应当建议予以释放或者变更强制措施。该制度旨在解决捕后继续羁押必要性的问题而不是当初逮捕羁押必要性的问题。 人民检察院刑事诉讼规则第六百一十九条虽然规定了检察机关可以向有关机关提出予以释放或者变更强制措施的书面建议的八种情形，第五、第六种涉及的是超期羁押问题，依法必须变更强制措施，第七种则是出于特殊情况或办案需要而建议变更强制措施，实际上并不属于捕后羁押必要性审查制度的审查对象。前两种情形涉及罪轻及不起诉情形，再继续羁押将会犯罪嫌疑人造成严重不公，因此必须变更强
4、制措施或予以释放。只有第三、第四种情形真正符合捕后羁押必要性审查制度设立的初衷，但如何判断没有自杀、逃跑的可能，不干扰证人作证、串供，可以变更强制措施不需要继续逮捕？因此这两种情形与第八种兜底情形一样，看起来很美，但形同虚设。没有具体的审查标准，现实中就难以操作，在侦监部门已经批准逮捕后，公诉部门经办人要说服公安机关接受无逮捕必要性十分困难，在把握不准的情况下，往往不敢启动羁押必要性审查。（二）没有行之有效的替代性强制措施 新刑事诉讼法虽然进一步完善了取保候审强制措施，并重新定位了3监视居住的适用条件和对象，但在实践中，这两项强制措施的诉讼保障功能仍有不足。由于基层公安人员人手不足，执行监视居
5、住措施力有不逮；除了定期要求犯罪嫌疑人报到的表面工作外，没有更有力度的取保候审保障措施；加上缺乏强有力的脱保惩处手段，取保候审、监视居住的适用率普遍较低。另外，现今社会城市人口流动性大，外地人犯罪率较高，由于这部分人群工作生活不稳定，大多没有固定的居住和收入，往往无力缴纳保证金、提供符合条件的保证人，也难以保证取保候审不致发生社会危险性，因此，对外来人口适用非羁押措施的制度亟待创新。在上述各种因素的制约下，取保候审、监视居住的预期功能未能充分发挥，无法成为有效的羁押替代性强制措施。在可能发生犯罪嫌疑人不到案或重新犯罪的情况下，出于维稳考虑，公诉部门的案件经办人不敢轻易建议变更强制措施。 （三）
6、避免检察机关内部冲突 由于对公诉阶段羁押必要性审查制度的错误认识，认为建议变更强制措施是对侦监部门作出逮捕决定的否定，加上启动这一制度可能对侦监部门的量化考核造成影响，为了避免部门冲突，公诉部门较少启动羁押必要性审查。 （四）基层公诉部门案多人少力有不逮 2012 年度，笔者所在检察院公诉部门人均办案 123 件 165 人；2013年上半年，人均办案 70 件 85 人。基层公诉部门案多人少，工作量大，案件经办人再同步进行羁押必要性审查显得心有余而力不足。 4二、公诉阶段羁押必要性审查的出路 （一）明晰公诉阶段羁押必要性审查制度的目的 公诉阶段羁押必要性审查制度，旨在解决捕后继续羁押必要性的
7、问题而不是当初逮捕羁押必要性的问题，是不需要再继续羁押的问题而不是不当羁押的问题。逮捕条件与起诉条件本身在证据的要求上就存在差异；而且随着时间的推移和侦查等诉讼活动的继续开展，案件相关的证据有可能发生变化，犯罪嫌疑人自身的情况也会发生变化，所有这些都直接影响着羁押必要性的判定。因此，公诉阶段重新审视羁押必要性有其自身的重要意义，与逮捕决定并不冲突，认为是对侦监部门工作的否定是错误的看法，更不应当将捕后变更强制措施作为侦监部门量化考核指标。明晰公诉阶段羁押必要性审查制度的目的，能有效降低公诉部门与侦监部门、侦查机关的误解，消除公诉部门案件经办人进行羁押必要性审查的顾虑。 （二）建立捕后羁押必要性
8、审查量化评估体系 对逮捕后羁押必要性进行审查，应当采取量化评估的方法。尽快建立一整套量化评估体系迫在眉睫。通过事先设定的一系列考核标准，列举考察羁押必要性相关的因素，由监所部门联同公诉部门案件经办人逐一分析进行评分，对比事先确定的维持羁押的分数进行判断，当取消羁押的分数低于维持羁押的分数的，说明没有羁押必要，应当建议相关部门变更强制措施豍。科学的量化评估体系，可以为判断羁押必要性提供客观定量的标准，为案件经办人提供明确清晰的指引；由于提供的是一种客观定量的结论，而不是经办人自由裁量的结果，既可避免经办人的5任意和武断，增加司法的公信力，也减轻了经办人个人的舆论压力，达到多赢的局面。 （三）完善
9、取保候审、监视居住保障机制 首先，创新取保候审、监视居住监管方式。传统的取保候审、监视居住监管方式与社会人员高度流动、司法资源有限的现实情况格格不入，借助社区、居委会、义工等民间力量共同对被取保候审、监视居住的犯罪嫌疑人进行监管具有重要意义。通过民间组织定期对这类犯罪嫌疑人监管与考察，不仅能及时掌握犯罪嫌疑人的动向，提高犯罪嫌疑人的到案率，也能进一步对其认罪态度及社会危害性进行评估，有利于案件后续的审判。另外，建立跨区协作、异地委托的监管模式，也能有效化解外来人口取保候审、监视居住难等问题。 其次，加大对脱保、脱监行为的惩处力度。没有强有力的惩处措施就难以保障取保候审、监视居住诉讼保障功能的实
10、施。只要犯罪嫌疑人脱保、脱监，就应当立即逮捕；不管其将来是否被定罪量刑，对于其脱保、脱监的行为，都应当进行评判惩处；保证人不履行保证责任，使犯罪嫌疑人脱保的，应当接受法律惩处，若有意帮助犯罪嫌疑人逃跑或隐瞒不报的，则应当承担相应的刑事责任。 （四）建立逮捕必要性证明制度 逮捕率过高是公诉阶段羁押必要性审查制度设立的一个重要原因。由于现行制度未明确规定公安机关在提请逮捕时对羁押必要性进行证明，司法实践中，这项本应由公安机关承担的证明责任在事实上反而变为检察机关证明无逮捕必要。而构成犯罪已说明犯罪嫌疑人有社会危险性，检察机关若不批捕，必须证明其无社会危险性，故逮捕率居高不下。 6建立逮捕必要性证明
11、制度，从源头上解决逮捕率高居不下的难题，有助于检察机关快速有效地对犯罪嫌疑人是否有羁押必要性进行判断，减少侦监部门及公诉部门的重复劳动，有效地发挥羁押必要性审查的作用。从操作层面上讲，逮捕必要性证明需要公安机关在提请逮捕时，提请文书要有逮捕必要的主张，在卷宗中附上不逮捕有人身危险性而有逮捕必要的证明材料。表面看这加重了公安机关的工作量，但却更提高报捕的准确性和效率，而且回到法律规定逮捕标准的应然状态，具有生命力。建立逮捕必要性证明制度，公安机关谨慎呈捕，侦监部门不捕率高，公诉部门的工作压力将得到有效缓解，不仅有利于节约司法资源，而且在保障人权和提高司法公信力方面都具有重要作用。实践证明，这种制度的建立效果良好。如南京市检察院和公安局在 2007 年 11 月联合签署了关于办理逮捕案件适用“逮捕必要性”条件的实施意见 ，市区两级检察、公安机关全面推行逮捕必要性证明机制，此后，南京市检察机关不捕案件以每年 35%以上的比例递增，无逮捕必要不捕的人数每年成倍增加。 注释： 陈柏新.逮捕后羁押必要性审查机制的构建.上海政法学院学报.第 27卷第 4 期. 崔洁，肖水金，葛明亮.逮捕有无必要，请“亮出”理由.检察日报.2009 年 6 月 1 日第 2 版.
