1、1关于公民环境权立宪问题的探讨摘 要 随着社会经济的发展，环境恶化日趋严重，公民环境权作为一项新生的基本权利，在宪法中予以规定是宪法发展的必然趋势。这既是公民基本权利丰富和发展的需要，也是构筑和完善以保护公民环境权为中心的环境保护法律体系的需要，实施经济与社会可持续发展战略的必然要求。本文期望通过对我国公民环境权的理论研究，使得公民环境权的保护能够成为环境国家所应当承担的使命。 关键词 环境权 公民环境权 环境知情权 中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2013）04-292-03 如果让可持续发展能够可持续，环境法治建设能够变得更纯粹，人们的幸福指数更高，
2、那么公民环境权的入宪问题必然是我们当下面临的一个非常现实的重大课题。本文就围绕公民环境权的入宪问题作了初步的思考，希望在当我们的环境权受到侵害时在宪法上能找到依据。 一、公民环境权的基本理论 （一）公民环境权的理论界定 密执安大学教授约瑟夫萨克斯于 1970 年发表了其著名的论文-为环境辩护 。萨克斯教授提出的环境“共有说”和“公共委托说”豍得到了推崇。进而，有人在“共有说”和“公共委托说”的基础上提出了环境权的观点，认为每一个公民都有在良好的环境下生活的权利，这2种权利应该受到法律的保护。1960 年，原西德的一位医生向欧洲人权委员会提出控告，认为向北海倾倒放射性废物的行为违反了欧洲人权条约
3、中关于保障清洁卫生的环境的规定，从而引发了是否要将环境权追加进欧洲人权清单的大讨论。 这方面的讨论，有的学者使用的是“环境权” ，有的学者使用的是“公民环境权” 。本文认为，之所以有这样的划分，是因为存在概念的广义与狭义之分。具体到笔者是这样看待这个问题的，公民环境权是指公民享有的在良好的环境中生存及利用环境资源的基本权利。可以将良好的环境概括为：一个适宜人类健康的、满足人类生存和发展需要的、令人身心愉悦的、舒适和满足的、与自然相和谐的、有利于人类各方面发展的、符合人类尊严的自然环境。 （二）公民环境权的宪法理论基础 1.基本人权思想 在人类思想史上，第一次明确提出“人权”概念的是意大利的伟大
4、诗人但丁（1265-1321）豎。他指出：“公民不为他们的代表而存在，百姓也不为他们的国王而存在；相反，代表倒是为公民而存在，国王也是为百姓而存在的。人们遵守法令，不是为了立法者，而是立法者为了他们。 ”豏经过了文艺复兴运动之后，其人权思想和人权要求有了进一步的发展。西方人权观也已初步形成，古典自然法学中的人权理论体系也更为系统、更为全面，这主要表现为“天赋人权论” 。对人来说，最重要的人权是生存权和发展权，而当人们的生存环境变得非常糟糕并足以影响人类的生存时，生存权和发展权就会变得豪无意义。那么，宪法为3什么要规定公民的基本权利？在现代社会中，宪法的作用主要体现了两种价值取向：对国家权力的限
5、制和对公民权利的保障。在人民选择不得不需要政府的情况下，人民在授予政府权力的同时，宣告基本权利是公民最重要的权利，是政府不可侵犯的，而且当这些权利受到侵害时，政府有保护和救济的义务。同时也意味着这些权利不可剥夺，即在任何情况下都不容否定。 2.正义原则 什么是正义？柏拉图认为正义是法的内在生命力，正义存在于社会有机体各个部分间的和谐关系之中豐。正义的经典定义，则是古罗马法学家乌尔比安所表述的， “正义乃是使每个人获得其应得的东西的永恒不变的意志。 ”豑然而，不同的法律制度所追求的正义并不是完全相同的。环境正义是用正义的原则来规范人与人之间的社会关系和人与自然的关系，始终贯彻着自由和平等的理念。
6、它作为一个全新的正义概念，是随着环境问题的突出而被提出来的。蔡守秋认为“环境正义是环境立法的指导原则，即从环境正义的角度对环境资源法律和政策的正义性进行评价，既要考虑环境实体法又要考虑环境程序法方面的正义性、公平性。 ”豒 二、公民环境权的比较研究 （一）国外公民环境权立宪状况 据魏伊斯教授统计，目前有 41 个国家或地区的宪法规定了个人所享有的清洁、健康的环境的一般性权利，有 62 个国家或地区在宪法中规定把保护和改善环境作为国家的目标或义务豓。另据统计，有 60 多个国家4的宪法确认了环境权或者将环境保护作为国家的责任豔。因为笔者能力有限、时间有限等原因，本文仅就几个典型国家有关公民环境权
7、进行立宪考察。 1.美国 美国联邦宪法是近代世界史上出现的第一部成文宪法。它自 1787 年制定以来历经 26 次修正，均未涉及环境保护的规定，更不用说环境权的规定。自上世纪 70 年代以来，有人试图通过环境诉讼使法院以司法解释的方式从现行宪法及宪法第五、九、十四修正案引申出作为私权的环境权，但都被法院判决否定。与联邦宪法不同，面对严峻的生态危机，美国各州宪法则显得异常活跃。据统计，美国目前至少有 16 个州宪法涉及广义上环境保护的条款，其中纽约、华盛顿、马萨诸塞、得克萨斯、弗吉尼亚、宾夕法尼亚和新墨西哥等州宪法还对公民享有宪法保护的适宜环境的权利做了规定。 2.韩国 韩国宪法自 1948 年
8、 7 月颁布以来，前后经过 9 次修改。其中，最引人注目之处在于 1980 年经修订后的宪法首次确立了“环境权” ，把一项宣布公民享有环境权利的新条款列入了国家宪法。在第六共和国宪法中该环境权的概念又从原来的自然环境扩展到社会环境，这在当代环境法的立法中不能不说是一项具有全球性意义的创举。尔后，经过第 8 次修正的韩国宪法除规定公民能够享有健康而舒适的生活和清洁的环境权之外，还对国家赋予了促进环境保全对策的义务。根据韩国现行宪法第 10 条，即“宪法确保所有公民作为人的价值和尊严，5以及追求幸福的权利。国家有责任确认和确保个人拥有基本和不可侵犯的人权” 。此后，1987 年大韩民国宪法第 35
9、 条第 1 款又进一步规定：“所有公民有在健康、舒适的环境中生活的权利，国家以及公民应当努力保护环境。 ”豖第 2 款规定：“环境权的内容和行为由法律规定。 ”为了避免地方政府忽视环境管理，韩国政府又把环境影响评价审批权赋予了环境部下属的地方环境厅，使之可以依照法律的规定对环境影响评价项目进行审批，从而力求事前控制地方自治政府直接进行或许可的建设项目可能引起的环境污染，这不能不说是韩国政府依法行政手段的高明之处。 （二）我国公民环境权立法实践 我国自 20 世纪 70 年代以来，经过三十多年的立法实践，已经初步建立了比较完备的社会主义环境法律体系，对公民环境权的保护具体体现在：宪法第 11 条
10、规定：“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害”第 26 条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”以及第 9 条第 2 款、第 10 条第 5 款等等豗环境保护法第 1 条就指出了其立法目的：“为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设，制定本法。 ”第 6 条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。 ”这一规定明确赋予了公民检举权和控告权，是公民为了保护其生活环境而享有环境权的一种体现，实际上已经暗示了公民环境权的基本内容，这说明我国是承认并保护公民环境权的。单行环境
11、法律比如水污染防治法明确规定了在建设项目环境影响报告书中应当有建设项目所在地居民的意见，赋予了公6民环境参与权，这是公民环境权程序性权利的体现，其他的还有大气污染防治法 、 噪声污染防治法 、 固体废物污染环境防治法 、 环境噪声污染防治法等法律也作了类似规定。民法、刑法、经济法、劳动法、行政法等法律中均有大量体现公民环境权的法律规定。 2004 年 11 月 19 日至 25 日，国家法官学院、中华全国律师协会和中国政法大学联合举办了第 4 期全国环境法律实务研习班，在这期研习班的结业式上最令人鼓舞的是律师学员自发地起草了律师环境保护宣言 。该宣言指出：“环境权是与生俱来的人权，应当得到尊重
12、和保护。环境权是现代法治国家的基本公民权，应当得到保障和维护。豘” 在 2006 年十届全国人大四次会议期间，辽宁省政协副主席、全国人大代表赵新良建议国家加强公民环境权立法，将公民环境权作为基本人权列入宪法豙。 在 2011 年 2 月 25 日，中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过的中华人民共和国刑法修正案（八） 对原刑法第 338 条原“重大环境污染事故罪”做了较大修改。修改为：“违反国家规定，排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质，严重污染环境的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；后果特别严重的，处三年以上
13、七年以下有期徒刑，并处罚金。 ” 已存在的具体规定足以说明未来环境权利的立法趋势，这些规定对中国公民环境权立法的进一步发展具有重要的意义。 （三）公民环境权的比较分析 7通过以上对宪法中环境保护规定的考察，不难发现，其发展过程本身就是环境保护的一个认识过程。宪法环境法律规定的历史过程大致经历了从无到有，从少到多，从简到繁的不同阶段豛。在各国宪法中，依照各国宪法的特点和对环境保护认识的差异，大体可以分为如下几种模式： 一是通过宪法层面明确规定公民环境权。比如伊利诺斯州宪法第 11 条第 2 项规定：“任何人均有健康环境之权。任何人均得循适当的法律程序实行此权以对抗任何政府或私人。 ” 二是在宪法
14、中宣誓对环境进行保护，即以政府负有保护环境义务的形式或者是把保护环境作为国家的政策和目标的方式体现公民环境权。比如我国宪法 （1982 年）第 26 条等是通过在宪法中明确规定保护环境和维护生态平衡是国家的一项基本职责。 三、构建公民环境权制度的设想 （一）将可持续发展理念写入宪法 加强可持续发展立法是可持续发展国家战略定型化、制度化的基础，而其立法的实施者是把可持续发展国家战略付诸实现的保障豜。环境权利的法律化正是以可持续发展理论作为其基础平台和原发动力的，缺少了可持续发展理论的支持，法律上的环境权利将是无源之水、无根之木。可持续发展理论否定以破坏和污染环境、牺牲后代环境资源为代价的传统发展
15、模式，强调人类对环境资源的开发利用必须限制在其承载力以内，必须把环境保护与社会经济活动全面、有机的结合起来，从而达到人与自然的共存荣。因而，可持续发展理论是环境权保障体系的理论基础和8前提，是宪法关于环境权保障规范的重要组成部分。 （二）确立公民环境权的宪法地位 正如我们在本文前几个部分所列举的案例那样，严重的环境污染和破坏使我国人民面临着严峻的生存危机。对此，作为保护公民生存权的宪法应做出积极的响应，将公民的环境权升格为最基本的权利，以宪法明确规定保护公民环境权。这将会使环境权的法律保护获得更为具体、明确、直接的宪法依据，并为其他部门法更细致地规定公民在环境方面的权利和义务，强化环境侵权救济
16、，保证公民充分实现环境权提供了指导。 （三）保障公民对环境的知情权 公民环境知情权作为知情权的一部分，不仅是保障公民环境权的需要，更是环境保护事业的需要。但是在我国，环境信息公开制度还很不完备。我国环境保护法第 11 条第 2 款虽然对环境保护行政主管部门定期发布环境状况的义务予以确立，但是，并未直接赋予公民环境知情权。随着各种各样环境污染侵权事件的出现，保障公民环境知情权，提高全民族的环境资源意识就显得非常的重要。 （四）构建公民参与环境影响评价的制度机制 公众参与环境影响评价机制的制度设计的最终价值取向就在于保障公民资格在宪政民主体制中可以有充分的发展空间，保障环境领域公民参政权利和环境利
17、益的实现与满足豝。通过机制的构成为弱势群体的环境利益表达和实现提供专门的渠道和空间，促进公共权威在环境公共资源的分配中能够考虑弱势群体的主张，使环境公共资源的分配趋向正义9的价值理念追求。从而实现公众整体和政府之间的密切高效合作。所以，也只有我们的公民积极配合及参与，才能激发其在国家和社会生活中的积极性和主动性，促进环境问题的解决，更好的享受环境权作为一种基本权利。 （五）加强对公民环境权的法律救济 1.确定原告的范围。在环境公益诉讼中，首先要解决原告的范围问题。因为环境权受到人权理论、可持续发展理论以及正义原则理论的影响，环境公共利益的维护涉及每个人，它直接关系到人们的生命、健康和社会经济的
18、可持续发展。所以环境公益诉讼的主体资格应该既包括直接的受害人（公民、社团） ；也包括无直接利害关系的人（公民、社团） 。 “他们起诉的理由一方面是公共环境权益受到危害，另一方面是依据法律的授权；起诉以自己的名义进行。 ”豞 2.确定可诉范围。在环境公益诉讼中，原告可针对哪些环境保护方面的规定享有诉权呢？实际上在环境保护法中已经明确，例如第 6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。 ”总之，我国的环境公益诉讼范围不宜过窄，否则，不能起到环境公益诉讼维护环境公共利益的目的。 “悟已往之不谏，知来者之可追”豟我们该如何期待和展望未来的生活呢？如
19、果继续走资源掠夺型、环境破坏型的非持续的发展道路，将对人权构成严重的威胁。为了实现我们宪法中所规定的人权，笔者认为，一方面，我们不能因为公民环境权存在争议，就据此否认公民环境权存在；另一方面，我们应当努力拓展公民环境权的理论研究以及公民环境10权法律救济的途径。未来的国家应该是可持续发展的国家；未来的国家应该是和谐的国家；未来的国家也应该是确认和保护公民环境权利的国家。借鉴国外公民环境权理论研究以及具体操作经验，立足我国的国情，公民环境权的立宪必定是一个必然的趋势。也可以说，公民环境权的制度构建乃是当代环境权理论的研究重点，法律救济乃是其核心，也是我们的国家所应当承担的使命。 注释： 1234
20、吴卫星.环境权研究：公法学的视角.法律出版社.2007年版.第 50 页，第 56 页，第 205 页. 56罗玉中，万其刚，刘松山.人权与法制.北京大学出版社.2001年版.第 23 页，第 56 页. 7博登海默著.邓正来译.法理学-法理哲学与法理方法.中国政法大学出版社.1987 年版.第 253 页. 8叶文虎.可持续发展引论.高等教育出版社.2001 年版.第 113 页. 9蔡守秋.环境公平与环境民主-论环境资源法学的基本理念.http：/www.fatianxia. com/blog_list.asp？id=24946.2008 年 3 月15 日. 10汪劲.环境法律的理念与价值追求：环境立法目的论.法律出版社.2000 年版.第 117-118 页. 11我国宪法规定， “国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物（第 9 条） ， ”一切使用土地的组织和个人必须合理利用土地“（第 10 条） 。
